П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
20 листопада 2018 року
м. Київ
Справа № 824/1088/16-а
Провадження № 11-938апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Князєва В. С., 
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., 
за участю секретаря судового засідання - Мамонової І. В.,
учасники справи:
представник позивача - Котельбан Н. Д.,
представник відповідача - Волощук П. Ю.,
розглянула в судовому засіданні касаційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби на ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року (судді Граб Л. С., Гонтарук В. М., Біла Л. М.) у справі № 824/1088/16-а за позовом Західного офісу Держаудитслужби до Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Чернівцігаз» (далі - Товариство), треті особи: Управління праці та соціального захисту населення Кіцманської районної державної адміністрації (далі - УПСЗН), Товариство з обмеженою відповідальністю «Чернівцігаз збут» (далі - ТОВ «Чернівцігаз збут»), про стягнення збитків та
ВСТАНОВИЛА:
У грудні 2016 року Західний офіс Держаудитслужби звернувся до суду з позовом до Товариства, в якому просив стягнути з відповідача збитки в сумі 2 315 857,02 грн у дохід загального фонду Державного бюджету України.
На обґрунтування позову Західний офіс Держаудитслужби зазначив, що згідно з рішенням Національної комісії з регулювання ринків енергетики і комунальних послуг (далі - НКРЕКП) від 28 травня 2015 року № 1641 ліцензію на право провадження господарської діяльності з постачання природного газу на території Чернівецької області з 01 липня 2015 року мало ТОВ «Чернівцігаз збут», у зв'язку із чим відповідач протягом жовтня 2015 року - березня 2016 року послуг з газопостачання населенню не надавав, хоч отримав за це кошти від УПСЗН в сумі 2 315 857,02 грн, що є порушенням частини першої статті 49 Бюджетного кодексу України в частині здійснення оплати за послуги, що фактично не були надані. Цей факт установлено за результатами проведеної в УПСЗН ревізії. На думку позивача, вказані збитки, спричинені загальному фонду Державного бюджету України, повинні бути стягнуті з Товариства.
Чернівецький окружний адміністративний суд постановою від 19 квітня 2017 року адміністративний позов задовольнив повністю. Суд стягнув з Товариства в дохід загального фонду Державного бюджету України збитки в сумі 2 315 857,02 грн.
Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 27 червня 2017 року апеляційну скаргу Товариства задовольнив: скасував постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року, а провадження в адміністративній справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Не погодившись із вказаним рішенням суду апеляційної інстанції, Західний офіс Держаудитслужби в касаційній скарзі зазначив, що спірні правовідносини між сторонами справи виникли у зв'язку з реалізацією позивачем як органом державної виконавчої влади своїх функцій у сфері державного фінансового контролю та у зв'язку з неусуненням відповідачем у добровільному порядку встановлених за результатами проведеної ревізії порушень бюджетного законодавства, а відтак цей спір є публічно-правовим. На підставі викладеного скаржник просить скасувати ухвалу апеляційного суду та постановити нове рішення, яким відмовити в задоволенні апеляційної скарги Товариства й залишити без змін рішення суду першої інстанції.
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 06 вересня 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу. 
У лютому 2018 року вказану касаційну скаргу було передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 01 серпня 2018 року справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 31 серпня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в судовому засіданні згідно із частиною першою статті 344 та частиною п'ятою статті 262 КАС України.
У запереченнях (відзиві) на касаційну скаргу Товариство зазначило, що вважає оскаржувану ухвалу суду апеляційної інстанції законною та обґрунтованою, прийнятою з дотриманням норм процесуального права, а отже, такою, що не підлягає скасуванню. Заявлена позовна вимога про стягнення збитків є способом захисту цивільних прав та інтересів особи, передбаченим пунктом 8 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України, що чітко вказує на те, що цей спір не є публічно-правовим, а носить приватноправовий характер, а тому з огляду на суб'єктний склад сторін повинен розглядатися за правилами господарського судочинства. На підставі викладеного Товариство просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін.
У судовому засіданні 20 листопада 2018 року представник позивача скаргу підтримав та просив її задовольнити з викладених у ній підстав. Представник відповідача просив оскаржуване судове рішення залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, виступи учасників справи, перевіривши матеріали справи, наведені в касаційній скарзі та запереченнях (відзиві) на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги Західного офісу Держаудитслужби.
Суди попередніх інстанцій установили, що посадовими особами Держаудитслужби проведено планову ревізію використання коштів, виділених з державного бюджету на компенсацію підприємствам, установам, організаціям у межах середнього заробітку працівників, призваних на військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період та надання щомісячної адресної допомоги особам, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції, для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг за період з 01 січня 2014 року по 31 травня 2016 року, а також ревізію законності призначення, нарахування та виплати усіх видів соціальної допомоги, пільг, субсидій та інших виплат, що здійснюються за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів за 2014 - 2016 роки в УПСЗН, за результатами якої складено акт від 05 вересня 2016 року № 04-40/24, яким установлено порушення УПСЗН рішення НКРЕКП від 28 травня 2015 року № 1641, згідно з яким видано ліцензію на право провадження господарської діяльності з постачання природного газу на території Чернівецької області з 01 липня 2015 року ТОВ «Чернівцігаз збут», та пункту 7.1 договору № 64 щодо відшкодування витрат за послуги з газопостачання населенню з 01 липня 2015 року ТОВ «Чернівцігаз збут» внаслідок того, що УПСЗН у період із жовтня 2015 року по березень 2016 року проведено з Товариством централізовані розрахунки за послуги з газопостачання населенню, якому призначено субсидії, які фактично ним не були надані, за опалювальний сезон 2015 - 2016 років у сумі 2 315 857,02 грн.
За підсумками проведеної ревізії та враховуючи встановлені порушення законодавства, відображені в акті від 05 вересня 2016 року № 04-40/24, Держаудитслужбою на адресу УПСЗН 16 вересня 2016 року направлено лист за № 24-04-15-15/5674 з вимогою про усунення порушень законодавства.
Оскільки у встановлені контролюючим органом строки вищевказане порушення законодавства не усунуто, Західний офіс Держаудитслужби звернувся до суду із цим позовом до Товариства.
Обставин справи її учасники під сумнів не ставлять.
Задовольняючи позовні вимоги Західного офісу Держаудитслужби, Чернівецький окружний адміністративний суд виходив з того, що позивач довів, а відповідач не спростував безпідставне отримання Товариством коштів за фактично не надані послуги з газопостачання населенню за період із жовтня 2015 року по березень 2016 року, внаслідок чого загальному фонду Державного бюджету України завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму 2 315 857,02 грн, які підлягають стягненню з відповідача.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та закриваючи провадження в адміністративній справі, Вінницький апеляційний адміністративний суд дійшов висновку про те, щоокружний адміністративний суд помилково розглянув цей спір за правилами адміністративного судочинства, оскільки вимоги статей 17 та 50 КАС України дають підстави вважати, що за суб'єктним складом сторін та суттю спору ця справа підлягає розгляду господарським судом у порядку, визначеному Господарським процесуальним кодексом України.
Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим цей висновок суду апеляційної інстанції з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України(тут і далі - у редакції, чинній на час постановлення судом апеляційної інстанції оскаржуваного рішення) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцієючи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС Українисуб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС Україниюрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 5 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, установлених Конституцією та законами України.
Частиною четвертою статті 50 КАС України визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, установлених законом.
Правовий аналіз пунктів 1-4 частини четвертої статті 50 КАС України свідчить про те, що з наведених у цих пунктах підстав громадяни, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб.
Однак і в цих випадках, водночас із перевіркою дій чи бездіяльності згаданих осіб, обставин, що стали підставою для втручання суб'єктів владних повноважень, суд має перевірити на відповідність чинному законодавству рішення, дії чи бездіяльність самих суб'єктів владних повноважень.
Крім того, пункт 5 частини четвертої статті 50 КАС України, який є частиною норми процесуального права, існує як послідовне продовження випадків превентивного судового контролю і має розумітися та застосовуватися судами саме в такому значенні, а не як норма, що надавала б право для розширеного тлумачення права суб'єкта владних повноважень на адміністративний позов.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4, 5, 19 та 46 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, а також право суб'єкта владних повноважень звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.
При цьому визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. 
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав кваліфікувати спір як публічно-правовий і відносити його до справ адміністративної юрисдикції. 
Для звернення до адміністративного суду суб'єкт владних повноважень як позивач має бути наділений повноваженнями для звернення до суду, підстави для такого звернення мають бути визначені законом з указівкою на предмет звернення, спір у справі повинен відповідати ознакам публічно-правового спору.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 2939-XII) та Положення про Державну аудиторську службу України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43, Держаудитслужба відповідно).
Відповідно до статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю). 
Згідно з пунктами 1, 7 Положення № 43 Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю. Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
На підставі частин першої, другої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
Пунктом 6 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 16); порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (пункт 20); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (пункт 23).
Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 9 пункту 4 Положення № 43).
Згадані норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10); при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13).
Згідно із частиною другою статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів і в разі виявлення порушень законодавства має право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що орган державного фінансового контролю проводить державний фінансовий контроль виключно щодо підконтрольних установ. Його право вимоги, передбачене статтею 10 Закону № 2939-XII, може адресуватися виключно підконтрольним установам, а звернення до суду в інтересах держави можливе лише у випадку незабезпечення такими установами вимог щодо усунення порушень законодавства з питань збереження і використання активів, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю.
Як установлено матеріалами справи, позивачем у цій справі є Західний офіс Держаудитслужби як суб'єкт владних повноважень (у розумінні положень КАС України), правовий статус якого визначено Законом № 2939-XII, згідно з яким йому надано право звертатися до суду з відповідним позовом про відшкодування збитків. При цьому здійснення органом державного фінансового контролю своїх повноважень (владних управлінських функцій) обумовлює виникнення публічно-правових відносин з підконтрольною установою, а саме з УПСЗН.
Однак спір у справі, що розглядається, стосується вимоги Західного офісу Держаудитслужби стягнути з Товариства, яке не є підконтрольною установою, завдані Державному бюджету України збитки у зв'язку з безпідставним отриманням коштів.
Та обставина, що Товариство не було підконтрольною установою органу державного фінансового контролю під час проведення цим органом планової ревізії використання коштів УПСЗН, виключає виникнення між Західним офісом Держаудитслужби та Товариством публічно-правових відносин, що унеможливлює розгляд заявлених позовних вимог у порядку адміністративного судочинства.
Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 29 серпня 2018 року в справі № 816/2394/16 (провадження № 11-412апп18).
За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній із 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки оскаржуване судове рішення прийнято з додержанням норм матеріального та процесуального права, а правових висновків суду апеляційної інстанції скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення.
2. Ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Головуючий                                                                                                                      В. С. Князєв
 
Суддя-доповідач   О. С. Золотніков 
 
Судді:                             Н. О. Антонюк   Н. П. Лященко
 
С. В. Бакуліна   О. Б. Прокопенко
 
В. В. Британчук Л. І. Рогач
 
Д. А. Гудима   І. В. Саприкіна
 
В. І. Данішевська   О. М. Ситнік
 
О. Р. Кібенко О. С. Ткачук
 
Л. М. Лобойко   В. Ю. Уркевич