П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
29 серпня 2018 року
м. Київ
Справа № 463/624/14-а (2-а/463/25/15)
Провадження № 11-685апп18
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Рогач Л. І.,                   Саприкіної І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 до Личаківської районної адміністрації Львівської міської ради, треті особи: ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, Публічне акціонерне товариство «УкрСиббанк» (далі - Банк), Товариство з обмеженою відповідальністю «Кей-Коллект» (далі - Товариство), про визнання протиправним і скасування розпорядження
за касаційною скаргою ОСОБА_3 на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 квітня 2016 року (у складі колегії суддів Мікули О. І., Курильця А. Р., Кушнерика М. П.),
УСТАНОВИЛА:
11 жовтня 2012 року ОСОБА_3 звернулася до суду з позовом, у якому з урахуванням заяви про зміну позовних вимог просила визнати протиправним, повністю нечинним та скасувати з моменту видання (вчинення) розпорядження Личаківської районної адміністрації Львівської міської ради від 11 квітня 2006 року      № 601 «Про дозвіл подружжю ОСОБА_4 та ОСОБА_5 на укладення договору застави квартири АДРЕСА_1 де зареєстровані малолітні ОСОБА_7, ОСОБА_8, та ОСОБА_9» (далі - Розпорядження).                 
Обґрунтовуючи позов, ОСОБА_3 зазначила, що відповідач не мав права видавати Розпорядження на підставі лише заяви подружжя ОСОБА_4 та ОСОБА_10, оскільки згадана вище квартира належить позивачу на праві спільної сумісної власності і в цій квартирі зареєстрована та проживає не лише дитина подружжя ОСОБА_4 та ОСОБА_5 (ОСОБА_7), а й неповнолітні діти позивача - ОСОБА_8 та ОСОБА_9, відтак заяву в органи опіки та піклування крім вказаного подружжя мали б подавати позивач та її чоловік                ОСОБА_6
ОСОБА_3 вважає, що Розпорядження грубо порушує законні права та інтереси її дітей, видане за відсутності необхідних для цього документів та без дотримання порядку розгляду відповідних питань, встановленого статтею 17 Закону України від 26 квітня 2001 року № 2402-III «Про охорону дитинства» (далі - Закон № 2402-ІІІ), статтею 177 Сімейного кодексу України, статтею 12 Закону України від 2 червня               2005 року № 2623-IV «Про основи соціального захисту бездомних осіб і безпритульних дітей» (далі - Закон № 2623-IV), а такожПравилами опіки та піклування, затвердженими наказом Державного комітету України у справах сім'ї та молоді, Міністерства охорони здоров'я України, Міністерства освіти України, Міністерства праці та соціальної політики України від 26 травня 1999 року                           № 34/166/131/88, та Інструкцією з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від                     14 квітня 1997 року № 348.  
Личаківський районний суд міста Львова ухвалою від 10 квітня 2013 року на підставі чинного на той час пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) закрив провадження в адміністративній справі, посилаючись на наявність у сторін спору про право та підсудність справи суду цивільної юрисдикції.
Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 22 травня 2013 року ухвалу суду першої інстанції про закриття провадження у справі скасував, справу направив до цього ж суду для продовження розгляду, вказавши на публічно-правовий характер спору.
Суди розглядали справу неодноразово.
Так, Личаківський районний суд м. Львова постановою від 18 грудня 2013 року в задоволенні позову відмовив.
Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 17 березня 2014 року рішення суду першої інстанції скасував, Розпорядження відповідача визнав протиправним і скасував.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 23 жовтня 2014 року у зв'язку з невирішенням судами першої та апеляційної інстанцій питання щодо дотримання ОСОБА_3 строку звернення до суду з позовом рішення цих судів скасував, справу направив на новий розгляд до суду першої інстанції.
Личаківський районний суд м. Львова постановою від 2 жовтня 2015 року в задоволенні позову відмовив.
Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 6 квітня 2016 року постанову суду першої інстанції скасував та закрив провадження в адміністративній справі на підставі чинного на той час пункту 1 частини першої статті 157 КАС, оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. 
У ході розгляду справи суди встановили таке.
Відповідно до свідоцтва про право власності на квартиру від 9 червня 1996 року, виданого Виконавчим комітетом Львівської міської ради, ОСОБА_11,                     ОСОБА_12, ОСОБА_5 та ОСОБА_13 на праві спільної сумісної власності належить квартира АДРЕСА_1
Згідно з довідкою з місця проживання про склад сім'ї та прописки від 1 грудня                 2011 року у згаданій вище квартирі зареєстровані: ОСОБА_3, ОСОБА_5 та ОСОБА_13, а також малолітні ОСОБА_14, ОСОБА_9, ОСОБА_8
6 квітня 2006 року на засіданні опікунської ради при Личаківській районній адміністрації Львівської міської ради розглянуто заяву ОСОБА_15 та ОСОБА_5 про надання дозволу на укладення договору застави квартири № АДРЕСА_1, де зареєстровані малолітні ОСОБА_7, ОСОБА_8, та ОСОБА_9у зв'язку з погашенням боргу за договором про відступлення права вимоги предметом якого є квартира АДРЕСА_1, та вирішено надати такий дозвіл, що підтверджується витягом з протоколу № 11 засідання опікунської ради від 6 квітня 2006 року.
11 квітня 2006 року на підставі рішення опікунської ради Личаківська районна адміністрації Львівської міської ради видала Розпорядження.
Ухвалюючи рішення, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач,приймаючи оскаржуване Розпорядження, діяв правомірно, на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначеними законодавством, і цим Розпорядженням не було порушено право малолітніх дітей ОСОБА_8 та ОСОБА_9 на житло. Крім того, суд керувався наявністю у відповідача під час розгляду питання щодо надання дозволу на заставу квартири копії заяв про те, що позивач та її чоловік не заперечують проти надання такого дозволу, і оскільки в оскаржуваному Розпорядженні зазначені всі малолітні діти, в тому числі і діти позивачки, Личаківська районна адміністрація Львівської міської радиврахувала інтереси усіх малолітніх дітей, зареєстрованих у вказаній вище квартирі.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, апеляційний суд дійшов висновку, що спірні правовідносини не містить ознак публічно-правового спору і захищати свої права та інтереси учасники цих відносин мають у порядку цивільного судочинства.
ОСОБА_3 подала касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Личаківського районного суду м. Львова від 2 жовтня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 квітня 2016 року і ухвалити нове рішення про задоволення позову.
У скарзі ОСОБА_3зазначила, що заявлений нею позов відповідає визначенню адміністративної справи, спір з відповідачем є публічно-правовим, а тому має розглядатися саме адміністративним судом.
Інші учасники справи заперечень (відзивів) на касаційну скаргу не подали.
Дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межах наведені в касаційній скарзі аргументи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Органи державної влади та  органи  місцевого  самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України).
Статтею 12 Закону № 2623-IV визначено, що держава охороняє і захищає права та інтереси дітей при вчиненні правочинів щодо нерухомого майна. Органи опіки та піклування здійснюють контроль за дотриманням батьками та особами, які їх замінюють, житлових прав і охоронюваних законом інтересів дітей. Для здійснення будь-яких правочинів стосовно нерухомого майна, право власності на яке або право користування яким мають діти, потрібна попередня згода органів опіки та піклування. Посадові особи органів опіки та піклування несуть персональну відповідальність за захист прав і охоронюваних законом інтересів дітей при наданні згоди на вчинення правочинів щодо належного дітям нерухомого майна.
Відповідно до частини третьої статті 17Закону № 2402-ІІІ батьки або особи, які їх замінюють, не мають права без дозволу органів опіки і піклування укладати договори, які підлягають нотаріальному посвідченню або спеціальній реєстрації, відмовлятися від належних дитині майнових прав, здійснювати розподіл, обмін, відчуження житла, зобов'язуватися від імені дитини порукою, видавати письмові зобов'язання.
Аналогічні положення закріплено й у статті 177 Сімейного кодексу України.
Органами, які приймають рішення щодо опіки і піклування, є районні, районні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації, виконавчі комітети міських, районних у містах, сільських, селищних рад (пункт 1.3 Правил опіки та піклування). 
Відповідно до підпункту 4 пункту «а» частини першої статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить вирішення у встановленому законодавством порядку питань опіки і піклування.
Стаття 2 КАС (у редакції, чинній на час ухвалення судами рішень у цій справі)  завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС (у зазначеній редакції) справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами частини першої статті 17 КАС (у зазначеній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
Зі змісту позовних вимог убачається, що предметом перевірки у цій справі є виключно дотриманняорганом місцевого самоврядування під час виконання покладених на нього законом публічно-владних управлінських функційіз захисту прав та інтересів дітей під час вчинення правочинів щодо нерухомого майна та по здійсненню контролю за дотриманням батьками житлових прав і охоронюваних законом інтересів дітей встановленого законом порядку прийняття рішень щодо надання дозволу на укладення правочину стосовно нерухомого майна, зокрема, правомірність вирішення такого питання на підставі звернення осіб, які не є батьками неповнолітніх, дотримання процедури проходження документів.
Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. З огляду на викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов'язків цивільного характеру.
У цьому пункті закріплене «право на суд» разом із правом на доступ до суду, тобто правом звертатися до суду з цивільними скаргами, що складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі «Ґолдер проти Сполученого Королівства» («Golder v. the United Kingdom») від 21 лютого 1975 року, заява № 4451/70, § 36). Проте такі права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність цих прав (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі «Станєв проти Болгарії» («Stanev v. Bulgaria») від 17 січня 2012 року, заява № 36760/06, § 230).
Згідно зі статтею 13 Конвенції кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово встановлював порушення Україною Конвенції через наявність юрисдикційних конфліктів між національними судами (див. mutatis mutandis рішення від 9 грудня 2010 року у справі «Буланов та Купчик проти України»(«Bulanov and Kupchik v. Ukraine», заяви № 7714/06 та № 23654/08), в якому ЄСПЛ встановив порушення пункту 1 статті 6 Конвенції щодо відсутності у заявників доступу до суду касаційної інстанції з огляду на те, що відмова Вищого адміністративного суду розглянути касаційні скарги заявників всупереч ухвалам Верховного Суду України не тільки позбавила заявників доступу до суду, але й зневілювала авторитет судової влади; крім того, ЄСПЛ вказав, що держава має забезпечити наявність засобів для ефективного та швидкого вирішення спорів щодо судової юрисдикції (§ 27-28, 38-40); рішення від 1 грудня 2011 рокуу справі «Андрієвська проти України» («Andriyevska v. Ukraine», заява № 34036/06), в якому ЄСПЛ визнав порушення пункту 1 статті 6 Конвенції з огляду на те, що Вищий адміністративний суд відмовив у відкритті касаційного провадження за скаргою заявниці, оскільки її справа мала цивільний, а не адміністративний характер, і тому касаційною інстанцією мав бути Верховний Суд України; натомість останній відмовив у відкритті касаційного провадження, зазначивши, що судом касаційної інстанції у справі заявниці є Вищий адміністративний суд України (§ 13-14, 23, 25-26); рішення від 17 січня 2013 року у справі «Мосендз проти України» («Mosendz v. Ukraine», заява № 52013/08), в якомуЄСПЛ визнав, що заявник був позбавлений ефективного національного засобу юридичного захисту, гарантованого статтею 13 Конвенції через наявність юрисдикційних конфліктів між цивільними й адміністративними судами (§ 116, 119, 122-125); рішення від 21 грудня 2017 року у справі «Шестопалова проти України» («Shestopalova v. Ukraine», заява № 55339/07), в якому ЄСПЛ дійшов висновку, що заявниця була позбавлена права на доступ до суду всупереч пункту 1 статті 6 Конвенції, оскільки національні суди надавали їй суперечливі роз'яснення щодо юрисдикції, відповідно до якої позов заявниці мав розглядатися у судах України, а Вищий адміністративний суд України не виконав рішення Верховного Суду України щодо розгляду позову заявниці за правилами адміністративного судочинства (§ 13, 18-24)).
Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що 22 травня 2013 року Львівський апеляційний адміністративний суд скасував ухвалу Личаківського районного суду міста Львова від 10 квітня 2013 року про закриття провадження у цій справі та направив її до цього ж суду для продовження розгляду, вказавши на публічно-правовий характер спору. 
Відтак, враховуючи, що ця справа розглядається у судах з 2012 року, постановлення у ній 6 квітня 2016 року Львівським апеляційним адміністративним судом ухвали про закриття провадження через те, що спірні правовідносини не мають ознак публічно-правового характеру, і спір необхідно розглядати за правилами цивільного судочинства, поставило під загрозу сутність гарантованого Конвенцією права позивача на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту.
Тому Велика Палата Верховного Суду вважає, що непослідовність національного суду створила ОСОБА_3перешкоди у реалізації права на судовий захист і з огляду на наведену вище аргументацію доходить висновку, що цей спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Щодо доводів ОСОБА_3 про неправильне застосування норм матеріального права судом першої інстанції при вирішенні спору по суті ВеликаПалата Верховного Суду, зважаючи на положення частини першої як чинної статті 328 КАС, так і статті 211 КАС (у редакції, чинній на час подання касаційної скарги), вважає за необхідне вказати на неможливість касаційного перегляду в цьому провадженні постанови суду першої інстанції, апеляційного перегляду якої не відбулося.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС (у редакції, чинній на час здійснення касаційного перегляду) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема, за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
Згідно із частиною першою статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Ураховуючи наведене, касаційна скарга ОСОБА_3підлягає частковому задоволенню, ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 квітня 2016 року - скасуванню з направленням справи до цього ж суду для продовження її розгляду.
Керуючись статтями 349, 353, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_3задовольнити частково.
2. Ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 квітня 2016 року скасувати, а справу направити до Львівського апеляційного адміністративного суду для продовження її розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді: | Н. О. Антонюк | Л. М. Лобойко
| С. В. Бакуліна | В. С. Князєв
| В. В. Британчук | Л. І. Рогач
| Д. А. Гудима | І. В. Саприкіна
| В. І. Данішевська | О. С. Ткачук
| О. С. Золотніков | В. Ю. Уркевич
| О. Р. Кібенко | О. Г. Яновська