ПОСТАНОВА
Іменем України

26 вересня 2018 року 
Київ
справа № 820/1543/16
провадження № К/9901/17921/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, голови Харківської обласної державної адміністрації про визнання неправомірною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 6 липня 2017 року, постановлену у складі головуючого судді Біленського О. О., та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 4 жовтня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: Калитки О. М. (головуючий), Бондара В. О., Калиновського В. А.
І. Обставини справи:
1.          У березні 2016 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, голови Харківської обласної державної адміністрації, в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просив зобов'язати відповідачів забезпечити виконання завдань, покладених на них Конституцією та законами України, а саме:
1.1          Кабінету Міністрів України (відповідачу 1):
забезпечити виконання Конституції та законів України на державному підприємстві Харківське державне авіаційне виробниче підприємство (далі - ХДАВР) відповідно до частини першої статті 116 Конституції України, пункту 1 частини першої статті 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»;
забезпечити управління об'єктом державної власності - ХДАВП відповідно до частини п'ятої статті 116 Конституції України, частини першої статті 3 Закону України «Про особливості управління об'єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі», пункту 6 частини першої, статті 2 та підпункту 3 пункту 1 частини першої статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»;
вжити заходів щодо забезпечення прав і свобод громадян - працівників ХДАВП відповідно до частини другої статті 116 Конституції України, підпункту 3 пункту 1 частини першої статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»;
забезпечити проведення політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту відносно працівників ХДАВП відповідно до частини третьої статті 116 Конституції України, підпункту 3 пункту 1 частини першої статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»;
звернутися з законодавчою ініціативою до Верховної Ради України стосовно вирішення кризової ситуації на ХДАВП, відповідно з правом, наданим статтею 27 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»;
видати необхідні акти (постанови і розпорядження) щодо корегування ситуації на ХДАВП, що передбачено статтею 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»;
вжити в межах своєї компетенції відповідні заходи щодо усунення порушень прав працівників ХДАВП (у тому разі й особисто - позивача) та проінформувати про це Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, що передбачено статтею 32 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»;
виконати ухвалу Господарського суду Харківської області (ГСХО) від 11 січня 2016 року у справі № 922/5397/13;
спільно з відповідачем 2 розробити програму соціального захисту працівників ХДАВП на період до повного погашення заборгованості по заробітній плати та забезпечити її виконання;
1.2          Відповідачу 2 (голові Харківської обласної державної адміністрації):
забезпечити виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади по відношенню до працівників ХДАВП - мешканців Харківської області (у тому разі й особисто позивача) відповідно до частини першої статті 119 Конституції України;
забезпечити законність і правопорядок на території Харківської області; додержання прав і свобод громадян - працівників ХДАВП - мешканців Харківської області;
спільно з відповідачем 1 розробити програму соціального захисту працівників ХДАВП на період до повного погашення заборгованості по заробітній плати та забезпечити її виконання.
2.          Ухвалою від 6 липня 2017 року Харківський окружний адміністративний суд закрив провадження в адміністративній справі в частині позовної вимоги про зобов'язання Кабінету Міністрів України виконати ухвалу Господарського суду Харківської області від 11 січня 2016 року по справі № 922/5397/13.
3.          Харківський окружний адміністративний суд ухвалою від 6 липня 2017 року, яку залишено без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 4 жовтня 2017 року, залишив без розгляду позов ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, голови Харківської обласної державної адміністрації про визнання незаконною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії.
4.          Підставою для залишення позову без розгляду вказано відсутність у позивача адміністративної процесуальної дієздатності.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
5.          Позивач, уважаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій ухваленими з порушенням вимог процесуального закону, подав касаційну скаргу.
6.          У касаційній скарзі її автор просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу для продовження розгляду.
ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
7.          Відповідно до частин першої, другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) в редакції, яка була чинна на час виникнення спірних правовідносин та ухвалення оскаржуваних судових рішень, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
8.          Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси (частина перша статті 6 вказаного Кодексу).
9.          При цьому за визначенням, наведеним у пункті 8 частини першої статті 3 цього ж Кодексу позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.
10.          Стаття 48 КАС України в наведеній редакції встановлює, що здатність мати процесуальні права та обов'язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).
Здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов'язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить фізичним особам, які досягли повноліття і не визнані судом недієздатними, а також фізичним особам до досягнення цього віку у спорах з приводу публічно-правових відносин, у яких вони відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь.
Здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов'язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їхнім посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).
11.          Частинами першою, другою, третьою статті 56 вказаного Кодексу обумовлено, що сторона, а також третя особа в адміністративній справі можуть брати участь в адміністративному процесі особисто і (або) через представника.
Представником може бути фізична особа, яка відповідно до частини другої статті 48 цього Кодексу має адміністративну процесуальну дієздатність.
Представники беруть участь в адміністративному процесі на основі договору або закону.
12.          Відповідно до статті 58 цього ж Кодексу повноваження представників, які беруть участь в адміністративному процесі на основі договору, на здійснення представництва в суді повинні бути підтверджені довіреністю. Оригінали довіреностей або засвідчені підписом судді копії з них приєднуються судом до справи.
Повноваження законних представників підтверджуються документами, які стверджують займану ними посаду чи факт родинних, опікунських тощо відносин з особою, інтереси якої вони представляють. Засвідчені підписом судді копії цих документів приєднуються до справи.
Довіреності від імені осіб приватного права видаються за підписом керівника або іншої уповноваженої на те особи. Довіреності від імені особи публічного права видаються за підписом керівника або іншої уповноваженої на те особи і засвідчуються печаткою такої особи публічного права (за наявності).
Довіреність фізичної особи на ведення справи в адміністративному суді посвідчується нотаріусом або посадовою особою, якій відповідно до закону надано право посвідчувати довіреності.
Повноваження адвоката як представника можуть також посвідчуватися ордером, дорученням органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги, або договором про надання правової допомоги. До ордера обов'язково додається витяг із договору, у якому зазначаються повноваження адвоката як представника або обмеження його прав на вчинення окремих процесуальних дій. Витяг засвідчується підписом сторін.
Довіреності або інші документи, які підтверджують повноваження представника і були посвідчені в інших державах, повинні бути легалізовані в установленому законодавством порядку, якщо інше не встановлено міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
13.          Пунктами 1, 2 частини першої статті 155 указаного Кодексу обумовлено, що суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду, якщо
1) позовну заяву подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності;
2) позовну заяву від імені позивача подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.
14.          Стаття 159 вказаного Кодексу передбачає, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
ІV. Позиція Верховного Суду
15.          Вирішуючи питання щодо обґрунтованості касаційної скарги, суд виходить з такого.
16.          З огляду на приписи статті 159 КАС України в редакції, яка діяла на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.
17.          Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду
18.          Європейський суд з прав людини (далі - Суд) неодноразово у своїх рішеннях наголошував на необхідності надання оцінки аргументам учасників справи, які мають значення для розгляду справи в суді.
19.          Серед іншого, в пункті 25 Рішення у справі «Проніна проти України» від 18 липня 2006 року, заява № 63566/00, Суд зазначив, що у цій справі заявниця зверталась до національних судів з вимогою вирішити її спір щодо пенсії з органами соціального забезпечення. Заявниця посилалася, зокрема, на положення статті 46 Конституції, заявляючи, що її пенсія не повинна бути нижчою за прожитковий мінімум. Однак національні суди не вчинили жодної спроби проаналізувати позов заявниці з цієї точки зору, попри пряме посилання у кожній судовій інстанції. Не у компетенції Суду вирішувати, який шлях міг би бути найадекватнішим для національних судів при розгляді цього аргументу. Однак, на думку Суду, національні суди, цілком ігноруючи цей момент, хоча він був специфічним, доречним та важливим, не виконали свої зобов'язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції. Відповідно було порушення цього положення.
20.          Крім того, як зазначено у Висновку Консультативної ради європейських суддів від 18 грудня 2008 року № 11 (2008) до уваги Комітету міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, якість судового рішення залежить, головним чином, від якості його обґрунтування, при цьому викладення підстав прийняття рішення не лише полегшує розуміння та сприяє визнанню сторонами суті рішення, але є насамперед гарантією проти свавілля, оскільки, по-перше, це зобов'язує суддю дати відповідь на аргументи сторін та вказати доводи, що становлять основу рішення та забезпечують його правомірність; по-друге, дає можливість суспільству зрозуміти, яким чином функціонує судова система. Підстави прийняття рішення повинні бути узгодженими, чіткими, недвозначними й несуперечливими та давати можливість читачеві прослідкувати логіку міркувань, що призвели до ухвалення суддею рішення. До того ж, обґрунтування повинно засвідчувати дотримання суддею принципів, проголошених Європейським судом з прав людини (а саме додержання прав сторони захисту та права на справедливий суд). Крім того, визнаючи повноваження судді тлумачити закон, слід пам'ятати також і про обов'язок судді сприяти встановленню юридичної визначеності, адже вона гарантує передбачуваність змісту та застосування юридичних норм, сприяючи тим самим забезпеченню високоякісної судової системи.
21.          Суди першої й апеляційної інстанцій дотримались викладеного не в повній мірі з огляду на таке.
22.          Зважаючи на відсутність у матеріалах справи документів, що підтверджують повноваження позивача на ведення справи від імені інших працівників Харківського державного авіаційного виробничого підприємства, суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів про наявність підстав для залишення без розгляду частини позовних вимог, що не стосуються позивача.
23.          Водночас суди дійшли передчасного висновку про наявність підстав для залишення без розгляду всіх заявлених позовних вимог, адже позивач указував, що заявляє такі, в тому числі, в своїх інтересах як працівника вказаного підприємства.
24.          Викладене в сукупності дає підстави для висновку про те, що суди допустили порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
25.          Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
V. Судові витрати
26.          З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.           Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
2.          Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 6 липня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 4 жовтня 2017 року у справі № 820/1543/16 скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 

Головуючий                                                                                          М. І. Смокович 

Судді                                                                                                    О. В. Білоус

                                                                                                    Т. Г. Стрелець