ПОСТАНОВА
Іменем України

17 жовтня 2018 року 

м. Київ
справа №201/10369/16-а
адміністративне провадження №К/9901/43855/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
Головуючого судді Кравчука В.М., 
суддів Гриців М.І., Стародуба О.П., 
розглянув у попередньому судовому засіданні 
касаційну скаргу Покровської міської ради Дніпропетровської області 
на постанову Жовтневого районного суду м. Дніпропетровська від 09.02.2017 та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18.04.2017 
у справі №201/10369/16-а 
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Укрспецсервіс" 
до Виконавчого комітету Орджонікідзевської (Покровської) міської ради Дніпропетровської області 
про визнання протиправними та скасування рішення, визнання незаконним акту.

І. РУХ СПРАВИ

1. У липні 2016 року ТОВ «Укрспецсервіс» звернулось до Жовтневого районного суду м. Дніпропетровська з позовом до Виконавчого комітету Покровської міської ради Дніпропетровської області про визнання протиправним та скасування рішення Виконкому Орджонікідзевської (Покровської) міської ради Дніпропетровської області № 110 від 24.02.2016 та визнання незаконним акту визначення розмірів збитків, заподіяних власнику землі - Орджонікідзевській міській раді за фактичне використання земельної ділянки від 11.02.2016.
2. Відповідач оскаржив в апеляційному порядку ухвалу Жовтневого районного суду м.   Дніпропетровська про відкриття провадження з підстав непідсудності даного спору загальному місцевому суду як адміністративному суду. Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 05.08.2016 у відкритті апеляційного провадження було відмовлено.
3. Постановою Жовтневого районного суду м. Дніпропетровська від 09.02.2017, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18.04.2017, позов задоволено повністю.
4. 10.05.2017 Покровська міська рада Дніпропетровської області подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу на постанову Жовтневого районного суду м.Дніпропетровська від 09.02.2017 та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18.04.2017. Просить їх скасувати, а позовну заяву ТОВ «Укрспецсервіс» залишити без розгляду.
5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10.05.2017 відкрито касаційне провадження. Справа по суті не розглядалась.
6. 21.03.2018 справу передано на розгляд до Верховного Суду.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. ТОВ «Укрспецсервіс» придбало у ЗАТ «Укрелектрочормет» нежитлове приміщення, яке розташоване на земельній ділянці 0,5800 га (вул. Тикви, 3, м. Орджонікідзе). Між попереднім власником нерухомості та Орджонікідзевською міською радою 24.12.2007 було укладено угоду про плату за фактичне користування земельною ділянкою під об'єктами нерухомого майна та малими архітектурними формами. Іншу частину земельної ділянки, орієнтовною площею 0,3258 га, позивач також має намір взяти в оренду.
8. Рішенням виконавчого комітету Орджонікідзевської міської ради № 47 від 27.01.2016 створено Комісію по визначенню розмірів збитків, заподіяних власнику землі - територіальній громаді м. Орджонікідзе, до складу якої включено керівника ТОВ «Укрспецсервіс».
9. Рішенням Виконавчого комітету Дніпропетровської області № 110 від 24.02.2016 затверджено: матеріали засідання Комісії від 11.02.2016 по визначенню розмірів збитків, заподіяних власнику землі - територіальній громаді м. Орджонікідзе, вчинених тимчасовим зайняттям і використанням ТОВ «Укрспецсервіс» земельної ділянки площею 5800,00 кв.м, розташованої по вул. Г.Тикви, 3 на території Орджонікідзевської міської ради; акт з розрахунком визначення розміру збитків від 11.02.2016.
10.          Рішенням Орджонікідзевської міської ради Дніпропетровської області № 23 від 28 квітня 2016 Орджонікідзевську міську раду Дніпропетровської області перейменовано у Покровську міську раду Дніпропетровської області, а Виконавчий комітет Орджонікідзевської міської ради Дніпропетровської області - у Виконавчий комітет Покровської міської ради.
11.          Суди визнали протиправним та скасували рішення Виконкому Орджонікідзевської (Покровської) міської ради Дніпропетровської  області № 110 від 24.02.2016, а в частині яка стосується акту визначення розмірів збитків, заподіяних власнику землі за фактичне використання земельної ділянки - визнали його протиправним.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

12.          Позивач посилався на відсутність підстав відшкодування збитків відповідачу, оскільки підстава «фактичне використання земельної ділянки» не відповідає положенням ст. 156 Земельного кодексу України, п.3 «Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» затвердженого Постановою КМУ №284 від 19.04.1993, а відповідач належним чином не повідомив позивача про час та місце проведення засідання комісії по визначенню розміру збитків, заподіяних власнику землі. Відсутній склад цивільного правопорушення.
13.          Відповідач позов не визнавав, оскільки сплата позивачем земельного податку не звільняє його від плати за фактичне користування земельною ділянкою. Також вважав, що позивач неправильно застосовує норми Податкового кодексу України, оскільки стягнення збитків регулюється іншими нормами чинного законодавства. Акт визначення розмірів збитків, заподіяних власнику землі за фактичне використання земельної ділянки сам по особі не створює та не припиняє права чи обов'язки для позивача та не позбавляє юридичної сили рішення про затвердження результатів засідання комісії по визначенню збитків, отже визнання його недійсним, не призведе до захисту прав позивача, ним обрано неправильний спосіб захисту, а підстави визнавати недійсним Рішення №110 від 24.02.2016 відсутні, оскільки процедура проведення засідання комісії відповідачем дотримана.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

14. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної  інстанції, виходив з того, що позивач був позбавлений можливості здійснити перевірку правильності складання оскаржуваного акту, що свідчить про недобросовісність та необґрунтованість оскаржуваного рішення, було порушено право позивача на участь у прийнятті рішення, оскільки відповідач не надав належних доказів отримання позивачем листа з повідомленням про проведення засідання Комісії.
15. При визначенні суми збитків не було враховано, що позивачем у період з 01.03.2013 по 01.02.2016 сплачувався податок на землю, який зараховувався до бюджету м. Покров (м. Орджонікідзе), а відповідач приймав ці платежі. Відтак, дії відповідача щодо нарахування збитків за цей період є незаконними, оскільки призводить до подвійного стягнення плати за землю, що є неприпустимим.
16. Іншу частину земельної ділянки, орієнтовною площею 0,3258 га, позивач також має намір взяти в оренду, для чого і звернувся до Орджонікідзевської міської ради Дніпропетровської області із заявою 22.02.2012, проте остаточне рішення з цього питання прийняте лише 13.01.2017. До наведеної дати ТОВ «Укрспецсервіс» було надано лише дозвіл на розробку проекту землеустрою земельної ділянки орієнтовною площею 0,5800 га. Відтак, суд дійшов висновку, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою не є достатньою підставою для нарахування збитків у вигляді неодержаного доходу, оскільки надання такого дозволу не означає використання спірної земельної ділянки позивачем.
17. Щодо розміру збитків, визначених відповідачем, суд вирішив, що законом не передбачено встановлення місцевими радами ставок орендної плати, вони наділені повноваженнями узгоджувати розмір орендної плати у відповідному договорі. Натомість вони мають право встановлювати ставки податку на землю. Таким чином, визначаючи одноособово розмір орендної плати за земельні ділянки, Орджонікідзевська міська рада вийшла за межі своїх повноважень.
18. Суд визнав помилковими висновки відповідача про наявність неодержаних доходів від орендної плати, оскільки до позивача, відповідно до ст. 120 ЗК України та ст. 377 ЦК України, перейшло право користування земельною ділянкою згідно з угодою та справляння плати за користування землею повинно здійснюватись відповідно до її умов. 
19. Суд оцінив критично доводи відповідача про обрання невірного способу захисту прав позивача шляхом визнання незаконним акта визначення розмірів збитків, заподіяних власнику землі за фактичне використання земельної ділянки, надану відповідачем з цього приводу судову практику ВСУ, оскільки, на думку суду, додане судове рішення стосується справи, де частиною вимог було саме скасування акту, між тим, у даній справі позивач просить лише визнати незаконним акт без його скасування.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

20. Відповідач касаційну скаргу про перегляд зазначених судових рішень обґрунтовував порушенням судами обох інстанцій норм матеріального та процесуального права, а саме: 
А) суд першої інстанції не застосував наслідки пропущення встановлених законом строків звернення позивача до адміністративного суду та не встановив підстав для визнання цих причин неповажними. 
Відповідач вважає, що суд повинен був постановити ухвалу про визнання строку пропуску звернення до суду поважними, і ця ухвала мала бути винесена до вирішення справи по суті, а КАС України не вимагає для цього подання відповідачем про це відповідного клопотання. Позивач взагалі не наводив поважності причин пропуску строку звернення до суду. Отже, суд першої інстанції порушив ст. 100, 107 КАС України.
Під час апеляційного розгляду справи, апелянт наголошував на застосуванні наслідків пропущення процесуальних строків звернення до суду. 
Про пропуск позивачем строку звернення до суду з даним позовом, вважає, є те, що позивач знав про нарахування збитків, оскільки отримав лист-повідомлення про нарахування збитків на оскаржуване рішення та акт, що підтверджується рекомендованим повідомленням від 17.03.2016. Лист-повідомлення про нарахування збитків датований 19.02.2016 (раніше), що є опискою, оскільки оскаржуване рішення № 110 ухвалене 24.02.2016. Фактично лист та рішення відправлено 03.03.2016 рекомендованим листом. Отже, позивач знав про спірне рішення за чотири місяці до звернення до суду, в той час, як для строк звернення до суду з позовом про оскарження рішення суб'єкта владних повноважень на підставі яких ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів становить один місць.
Б) суди відступили від правової позиції Верховного Суду України (постанова від 18.10.2016 у справі № 500/2776/14-а), в якій в аналогічному спорі зроблено аналіз характеру рішення місцевої ради про нарахування збитків та відсутності порушення прав позивача, які підлягають захисту, що є порушенням ст.161 КАС України.
В) суди зробили помилковий висновок щодо предметності оскаржуваного рішення та акту. Оскільки спірні рішення та акт є лише доказами, які можуть бути досліджені господарським судом у справі про стягнення збитків. Процедурні порушення, допущені комісією при складенні акту визначення розмірів збитків та їх вплив на правильність їх визначення також можуть бути оцінені під час розгляду справи про стягнення таких збитків, що відповідає правовій позиції ВАС України (постанова від 18.06.2015 у справі №500/3498/14-а).
Також суди вийшли за межі предмету доказування у даній справі, оскільки підстави стягнення збитків з ТОВ «Укрспецсервіс» на користь Покровської міської ради досліджувались у господарській справі (справа № 904/4595/16).
Г) суди не надали належної оцінки оскаржуваному рішенню та акту, прийнятих Покровською міською радою та наслідкам, які вони спричинили. Повноваження відповідача у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків та не можуть бути примусові відшкодовані на підставі рішення міської ради. Такі збитки відшкодовуються або добровільно, або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Отже, права позивача не порушено.
Д) Суд апеляційної інстанції порушив норми процесуального права, оскільки розглядав справу у незаконному складі суду, а саме до складу колегії суддів увійшов суддя  Суховаров А.В., який не міг брати участь у розгляді даної справи у зв'язку з тим, що він має родинні зв'язки з суддею Господарського суду Дніпропетровської області, який розглядав справу про стягнення збитків між тими ж сторонами. 
21.          Позивач заперечень проти касаційної скарги не подав.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22.          Верховний Суд, перевіривши доводи та вимоги касаційної скарги на підставі встановлених судами фактичних обставин справи, дійшов до такого висновку.
23.          У справі, що розглядається, предметом касаційного оскарження є правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права при постановленні судового рішення, яким задоволено вимоги позивача та визнано протиправним та скасовано рішення Виконкому Орджонікідзевської (Покровської) міської ради Дніпропетровської області № 110 від 24.02.2016 в цілому, визнано незаконним акт визначення розмірів збитків, заподіяних власнику землі - Орджонікідзевській міській раді за фактичне використання земельної ділянки від 11.02.2016.
24.          Зокрема, в якості порушення судами норм процесуального права скаржник наводить незастосування, встановлених КАС України, наслідків пропуску строку звернення позивача до суду з даним позовом, вихід за межі предмету доказування у даній справі, незастосування правової позиції Верховного Суду України у аналогічній справі, розгляд справи у незаконному складі суду.
25.          Колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
26.          Відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 КАС України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).
27. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
28. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
29. Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі і обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, тоді як визначальним принципом цивільного та господарського судочинства є змагальність сторін.
30.          Як вбачається з матеріалів справи, предметом спору є рішення та акт органу місцевого самоврядування. Так, актом від 11.02.2016 землекористувачу ТОВ «Укрспецсервіс» визначено розмір збитків за використання земельної ділянки, а рішенням № 110 від 24.02.2016 затверджено матеріали засідання Комісії по визначенню розміру збитків, заподіяних власнику землі - територіальній громаді м. Орджонікідзе від 11.02.2016, затверджено акт визначення розмірів збитків, заподіяних власнику землі за фактичне використання ТОВ «Укрспецсервіс» земельної ділянки. Акт є додатком № 1 до вказаного рішення та його невідємною частиною.  
31.          Позивач обґрунтовує свої вимоги, зокрема, тим, що відповідач не обґрунтував наявність підстав для відшкодування збитків, а саме не довів, що є неодержаний дохід. Фактично підставами позову є правомірність нарахування міською радою збитків, які підлягають відшкодуванню землекористувачем, факт встановлення використання земельної ділянки позивачем та дотримання відповідачем процедури визначення розміру цих збитків. 
32.          Отже, спір стосується не стільки правомірності рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено акт комісії з визначення розміру збитків, заподіяних власнику землі (чи прийнято воно у межах повноважень, у спосіб, з дотриманням порядку, що передбачені чинним законодавством, тощо), оскільки визначення розміру збитків за фактичне користування земельною ділянкою.
33.          Вимоги позовної заяви спрямовані не на статусні та/чи процедурні повноваження органу місцевого самоврядування, а власне на правильність визначення збитків цим органом як розпорядником (власником) об'єкта власності - земельної ділянки. Тобто, в основі спору є цивільні правовідносини, на які юрисдикція адміністративних судів не поширюється.
34.          Наведена правова позиція у справі з аналогічними правовідносинами вже була висловлена Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду у постанові від 12.06.2018 у справі №742/1503/17. Суд не вбачає підстав для відступу від цієї позиції у даній справі. 
35.          Отже, питання щодо наявності підстав для стягнення збитків з Товариства не може розглядатись в порядку адміністративного судочинства, а підлягає розгляду у порядку господарського судочинства.
36.          Відповідач звертав увагу судів на те, що питання про стягнення збитків з ТОВ «Укрспецсервіс» на користь Покровської міської ради було предметом позову у господарській справі (справа №904/4595/16), що розглядалась господарським судом Дніпропетровської області. 
37.          Дніпропетровський апеляційний господарський суд, переглянувши рішення господарського суду Дніпропетровської області від 12.12.2016 р. в апеляційному порядку, постановою від 11.04.2017 р. змінив його. Стягнув з ТОВ "Укрспецсервіс" в дохід місцевого бюджету в особі Покровської міської ради Дніпропетровської області 132179,84 грн. збитків у вигляді недоотриманих бюджетом доходів за фактичне використання земельної ділянки. Судом було враховано і сплату відповідачем в період з 01.03.2013   р. по 01.02.2016   р. земельного податку на загальну суму 36323,42 грн., а відтак сума збитків, яка підлягає стягненню з відповідача на користь позивача, за розрахунком суду апеляційної інстанції, становить 132179,84 грн.
Постановою Вищого господарського суду України від 08.08.2017 постанову Дніпропетровського апеляційного господарського суду від 11.04.2017 залишено без змін.
38.          Не перевіряючи питання правильності застосування судами норм матеріального права, колегія суддів вважає, що в зазначеній вище правовій ситуації суди помилково розглянули справу в порядку адміністративного судочинства.
39.          Відповідно до частини 1 статті 354 КАС порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
40. За таких обставин ухвалені у справі судові рішення підлягають скасуванню, а провадження в адміністративній справі - закриттю.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 354, 356, 359 КАС України,-

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Покровської міської ради Дніпропетровської області задовольнити частково.
Постанову Жовтневого районного суду м. Дніпропетровська від 09.02.2017 та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18.04.2017 у справі №201/10369/16-а скасувати.
Провадження у справі №201/10369/16-а за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Укрспецсервіс" до Виконавчого комітету Орджонікідзевської (Покровської) міської ради Дніпропетровської області про визнання протиправними та скасування рішення, визнання незаконним акту закрити.
Роз'яснити, що спір може бути вирішено за правилами господарського судочинства.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя                                                                                           Кравчук В.М.

Суддя                                                                                                               Гриців М.І.

Суддя                                                                                                              Стародуб О.П.