Постанова
Іменем України
22 серпня 2018 року
м. Київ
Справа № 766/10783/16-ц
Провадження № 14-278 цс 18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача - Гудими Д. А.,
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом ОСОБА_3 (далі також - позивач) до Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Херсонській області (далі також - відповідач; Херсонрибоохорона) про поновлення на роботі, скасування наказів про оголошення догани, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та за час затримки розрахунку при звільненні, відшкодування моральної шкоди
за касаційною скаргою ОСОБА_3 на ухвалу Апеляційного суду Херсонської області від 8 лютого 2018 року, постановлену колегією суддів у складі: Ігнатенко П. Я., Воронцової Л. П., Полікарпової О. М.
Учасники справи:
        позивач: ОСОБА_3,
        відповідач: Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Херсонській області.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.           15 вересня 2016 року позивач звернувся до суду з вказаним позовом і з урахуванням доповнень просив: поновити його на посаді головного державного інспектора відділу охорони водних біоресурсів та регулювання рибальства в Херсонській області до Херсонської рибоохоронної дільниці; скасувати накази відповідача від 15 червня 2016 року № 01-С «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_3.» (далі - наказ № 01-С), від 24 червня 2016 року № 02-С «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_3.» (далі - наказ № 02-С), від 18 липня 2016 року № 03-С, якими позивачу оголошені догани; стягнути з відповідача на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу у сумі 49 583,52 грн; стягнути з відповідача на користь позивача середній заробіток за час затримки виплати коштів при звільненні у сумі 1 475,7 грн; провести індексацію заробітної плати позивача з вересня 2016 року по листопад 2017 року; зобов'язати відповідача відшкодувати моральну шкоду у розмірі 10 000 грн.
2.           Мотивував позовні вимоги тим, що 10 вересня 2013 року був призначений на посаду головного державного інспектора відділу охорони водних біоресурсів Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Херсонській області. Відповідач 1 жовтня 2013 року видав наказ, яким перевів позивача на посаду головного державного інспектора відділу оперативної роботи, а 7 травня 2014 року згідно з іншим наказом - на посаду головного державного інспектора відділу охорони водних біоресурсів.Вказував, що відповідач звільнив його з посади на підставі пункту 3 статті 40 Кодексу законів про працю (далі - КЗпП) України за систематичне невиконання без поважних причин обов'язків, покладених на нього правилами внутрішнього трудового розпорядку (наказ від 1 вересня 2016 року № 78-К). Підставою для звільнення визначені накази відповідача від 15 червня 2016 року № 01-С, від 24 червня 2016 року № 02-С, від 18 липня 2016 року № 03-С про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, а також невиконання покладених на нього обов'язків, встановлених посадовою інструкцією від 19 серпня 2016 року, яка, на переконання позивача, безпідставно звузила його права як головного державного інспектора. Позивач вважав звільнення з посади незаконним, оскільки, за його словами, про притягнення до дисциплінарної відповідальності дізнався лише при ознайомленні з наказом про звільнення, трудову дисципліну не порушував і сумлінно виконував посадові обов'язки.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3.           28 листопада 2017 року Херсонський міський суд Херсонської області ухвалив рішення, яким частково задовольнив позовні вимоги: поновив позивача на посаді головного державного інспектора відділу охорони водних біоресурсів та регулювання рибальства у Херсонській області до Херсонської рибоохоронної дільниці; визнав нечинними та скасував накази відповідача від 15 червня 2016 року № 01-С, від 24 червня 2016 року № 02-С та пункт 6 наказу від 18 липня 2016 року № 03-С про оголошення доган позивачу; стягнув з відповідача на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 1 вересня 2016 року до 28 листопада 2017 року в розмірі 48 169,48 грн; у задоволенні решти позовних вимог відмовив.
4.           Рішення суд першої інстанції мотивував тим, що наказом голови комісії з ліквідації відповідача від 6 червня 2016 року № 38 «Про закріплення особового складу державних інспекторів за рибоохоронними дільницями Херсонрибоохорони» робоче місце за посадою, яку обіймав позивач, було переміщене в іншу місцевість без його попередження та роз'яснення права погодитися зі зміною істотних умов праці або відмовитися від продовження роботи у нових умовах. А наказом в. о. голови комісії з ліквідації відповідача від 2 серпня 2016 року № 43 «Про закріплення особового складу державних інспекторів за рибоохоронними дільницями Херсонрибоохорони» позивач не був закріплений за жодною рибоохоронною дільницею.
5.           Суд першої інстанції вважав, що відповідач не надав належних і допустимих доказів на підтвердження дотримання вимог трудового законодавства при звільненні позивача, що є обов'язком роботодавця. Тому суд дійшов висновку про порушення відповідачем права позивача на працю та про необхідність поновити позивача на посаді, а накладені на нього дисциплінарні стягнення визнав такими, що є неправомірними та підлягають скасуванню.
Короткий зміст ухвали суду апеляційної інстанції 
6.           8 лютого 2018 року Апеляційний суд Херсонської області постановив ухвалу, якою скасував рішення суду першої інстанції, провадження у справі закрив та роз'яснив позивачу його право на звернення з вказаним позовом до суду за правилами адміністративного судочинства.
7.           Мотивував тим, що позивач був державним службовцем і перебував на публічній службі, а відповідач є державним органом, уповноваженим законом на виконання функцій держави з організації та здійснення державного нагляду (контролю) за охороною водних біоресурсів.
8.           Апеляційний суд вважав, що, оскільки спір виник з приводу звільненнях з посади, заявлені вимоги позивача про поновлення на роботі пов'язані з проходженням ним публічної служби, а тому спір є публічно-правовим і має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
9.           Постановляючи ухвалу про закриття провадження, апеляційний суд також застосував правовий висновок Верховного Суду України, викладений у постанові від 21 грудня 2016 року у справі № 6-28 цс 16.
Короткий зміст вимог касаційної скарг
10.       7 березня 2018 року позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою. Просить скасувати ухвалу апеляційного суду та відмовити у задоволенні апеляційної скарги відповідача. Вказує на порушення апеляційним судом норм процесуального права.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
11.       6 червня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
12.       Обґрунтував тим, що позивач оскаржує ухвалу Апеляційного суду Херсонської області від 8 лютого 2018 року з підстав порушення правил предметної юрисдикції 
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
13.       Позивач вважає, що спір з відповідачем є індивідуальним трудовим спором, який має розглядатися за правилами цивільного судочинства. Зазначає, що застосований апеляційним судом до спірних правовідносин висновок Верховного Суду України, викладений у постанові від 21 грудня 2016 року у справі № 6-28 цс 16, не може бути врахований у цьому спорі, оскільки стосується інших обставин, зокрема, стягнення нарахованої та невиплаченої заробітної плати особі, яка проходила публічну службу.
(2) Доводи відповідача
14.       18 травня 2018 року відповідач подав відзив на касаційну скаргу. Просить ухвалу апеляційного суду залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення. На думку відповідача, суд апеляційної інстанції правильно застосував норми процесуального права до спірних правовідносин, вказавши, що цей спір є публічно-правовим.
15.       Відповідач також зазначив, що позивач вже звернувся з аналогічним позовом до Херсонського окружного адміністративного суду, на підтвердження чого долучив до відзиву копію ухвали цього ж суду від 18 квітня 2018 року в адміністративній справі № 821/423/18 за позовом ОСОБА_3 до Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Херсонській області про поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій було відкрито ухвалою від 26 березня 2018 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи і висновків суду апеляційної інстанції
16.       Цивільний процесуальний кодекс (далі - ЦПК) України у редакції, чинній на час розгляду справи у суді першої інстанції, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, із цивільних і трудових відносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15).
17.       Суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (частина перша статті 19 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи судом апеляційної інстанції).
18.       Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України у редакції, чинній на час розгляду справи у суді першої інстанції, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
19.       Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у вказаній редакції визначав справою адміністративної юрисдикції публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
20.       Згідно з частиною першою статті 17 КАС України у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори з приводу проходження публічної служби та звільнення з публічної служби (пункт 2 частини другої вказаної статті). 
21.       Близький за змістом припис передбачений у КАС України в редакції, чинній на час розгляду справи судом апеляційної інстанції та у Великій Палаті Верховного Суду (пункт 2 частини першої статті 19).
22.       Публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (пункт 15 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи у суді першої інстанції).
23.       КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи у суді апеляційної інстанції та у Великій Палаті Верховного Суду, включив у зміст поняття «публічна служба» також службу у державних колегіальних органах і патронатну службу в державних органах (пункт 17 частини першої статті 4).
24.       Відтак, зміст поняття «публічна служба» охоплює поняття державної служби.
25.       Відповідно до статті 1 Закону України «Про державну службу», чинного на час призначення позивача на посаду, державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.
26.       Згідно з частиною першою статті 2 вказаного Закону посада - це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень.
27.       Відповідно до пункту 1 Положення про Державне агентство рибного господарства України, затвердженого указом Президента України від 16 квітня 2011 року № 484/2011, Державне агентство рибного господарства України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України.
28.       Держрибагентство України здійснює свої повноваження безпосередньо, а також через свої територіальні органи (органи рибоохорони) - Головне управління в м. Києві, управління в Автономній Республіці Крим, м. Севастополі, областях, басейнові управління, відділи, повноваження яких поширюються на декілька областей, та спеціально уповноважений орган державного нагляду за безпекою мореплавства флоту рибного господарства (пункт 7 вказаного Положення).
29.       7 грудня 2011 року Кабінет Міністрів України затвердив постанову № 1263 «Про утворення територіальних органів Державного агентства рибного господарства», згідно з якою як юридичні особи публічного права були утворені територіальні органи Державного агентства рибного господарства, серед яких і відповідач.
30.       Суд апеляційної інстанції встановив, що Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Херсонській області є органом, уповноваженим законом на виконання функцій держави з організації та здійснення державного нагляду (контролю) за охороною водних біоресурсів, тобто є органом державної влади.
31.       Суд першої інстанції встановив, що з 2013 року позивач перебував у трудових відносинах з відповідачем, обіймаючи посаду головного державного інспектора відділу оперативної роботи, відділу охорони водних біоресурсів та регулювання рибальства в Херсонській області. 
32.       З огляду на вказане обґрунтованим є висновок суду апеляційної інстанції про те, що позивач був державним службовцем і перебував на публічній службі.
33.       Суд першої інстанції встановив:
33.1.  згідно з наказом в. о. голови комісії з ліквідації відповідача від 6 червня 2016 року № 37 «Про створення та затвердження рибоохоронних дільниць, визначення дислокації відділів та рибоохоронних дільниць Херсонрибоохорони, встановлення меж і зон їх контролю» визнано таким, що втратив чинність наказ начальника відповідача від 9 червня 2015 року № 55 «Про створення та затвердження рибоохоронних дільниць, визначення дислокації відділів та рибоохоронних дільниць, встановлення меж і зон їх контролю» та затверджено новий перелік рибоохоронних дільниць.
33.2.  на підставі наказу в. о. голови комісії з ліквідації відповідача від 6 червня 2016 року № 38 «Про закріплення особового складу державних інспекторів за рибоохоронними дільницями Херсонрибоохорони, призначення відповідальних за дільниці та перелік державних інспекторів, що їх заміщують» позивач був закріплений за Бориславською рибоохоронною дільницею. 
33.3.  наказами в. о. голови комісії з ліквідації відповідача № 01-С і № 02-С позивачу оголошені догани за порушення трудової дисципліни. Згідно з пунктом 6 наказу в. о. голови комісії з ліквідації відповідача № 03-С позивачу оголошено догану за неналежне виконання посадових обов'язків у зв'язку з невиходом на роботу.
33.4.  на підставі наказу від 1 вересня 2016 року № 78-К відповідно до пункту 3 статті 40 КЗпП України позивач був звільнений з посади за систематичне невиконання без поважних причин обов'язків, покладених на нього правилами внутрішнього трудового розпорядку.
34.       Притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та подальше звільнення з посади слугували підставами для звернення з позовом до суду.
35.       У розумінні статті 38 Закону України «Про державну службу», чинного на час звільнення позивача, поняття «проходження державної служби» охоплює також вирішення інших питань, пов'язаних із службою, зокрема і питань притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців, регламентованих розділом VIII вказаного Закону.
36.       З огляду на висновок про те, що позивач обіймав посаду державного службовця в органі державної влади, Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими доводи касаційної скарги про те, що цей спір є трудовим спором приватного характерута не стосується проходження позивачем публічної служби та звільнення з такої служби.
37.       Управлінські дії суб'єкта владних повноважень можуть бути спрямовані на виникнення, зміну чи припинення цивільних прав фізичної особи. Проте Велика Палата Верховного Суду вважає, що не кожен спір, який виникає у зв'язку з такими управлінськими діями, може розглядатися за правилами цивільного судочинства. Для розгляду деяких з таких спорів, зокрема щодо проходження публічної служби, КАС України встановлює юрисдикцію адміністративних судів.
38.       Аналогічна правова позиція сформульована у постанові Великої Палати Верховного Суду від 6 лютого 2018 року у справі № 686/13410/16-ц.
39.       Оскільки спір виник з приводу звільнення позивача з публічної служби, вимоги поновити останнього на посаді, стягнути з відповідача середній заробіток за час вимушеного прогулу та за час затримки розрахунку при звільненні мають розглядатися за правилами адміністративного судочинства. 
40.       Позивач також просив скасувати накази № 01-С, № 02-С та № 03-С, що, як встановив суд першої інстанції, стосуються притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності. Враховуючи те, що вказані накази були видані під час проходження позивачем публічної служби, вимоги про їх скасування також мають розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
41.       Згідно з підпунктом 2.2.7 Інструкції зі статистики заробітної плати, затвердженої наказом Держкомстату України від 13 січня 2004 року № 5, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 27 січня 2004 року за № 114/8713, суми виплат, пов'язані з індексацією заробітної плати, входять до складу фонду додаткової заробітної плати. А позивач просить виплатити йому індексацію заробітної плати за час вимушеного прогулу, що стався внаслідок незаконного, на думку позивача, його звільнення з посади. Тому таку вимогу теж слід розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки вона пов'язана з проходженням публічної служби та звільненням з останньої.
42.       Близьких за змістом висновків щодо застосування норм матеріального права у подібних правовідносинах дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 20 червня 2018 року у справі № 426/160/14-ц.
43.       Згідно з частиною другою статті 21 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи у суді першої інстанції, вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір.
44.       Аналогічний за змістом припис закріплений у частині п'ятій статті 21 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи у суді апеляційної інстанції та у Великій Палаті Верховного Суду.
45.       Оскільки позовна вимога про відшкодування моральної шкоди заявлена в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір, ВеликаПалата Верховного Суду вважає, що ця вимога також має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
46.       26 березня 2018 року Херсонський окружний адміністративний суд відкрив провадження в адміністративній справі № 821/423/18 за позовом ОСОБА_3 до Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Херсонській області, що був поданий після того як Апеляційний суд Херсонської області постановив оскаржувану ухвалу про закриття провадження у справі № 766/10783/16-ц.
47.       З огляду на все, викладене вище, Велика Палата Верховного Суду доходить висновку, що спір, який розглядається, є пов'язаним із проходженням позивачем публічної служби та звільненням з неї. А тому на цей спір згідно з пунктом 2 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній на час відкриття провадження судом першої інстанції, та пунктом 2 частини першої статті 19 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи у суді апеляційної інстанції і у Великій Палаті Верховного Суду, поширюється юрисдикція адміністративних судів.
48.       Відповідно до частини першої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
49.       Отже, доводи касаційної скарги, що стосуються встановлення фактичних обставин справи, які не були встановлені судом апеляційної інстанції, рішення якого оскаржує позивач, не можуть бути досліджені судом касаційної інстанції.
(2) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги 
(2.1) Щодо суті касаційної скарги
50.       Відповідно до частини третьої статті 406 ЦПК України касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанцій розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції.
51.       Суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення (пункт 1 частини першої статті 409 ЦПК України).
52.       Згідно з частиною першою статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
53.       ВеликаПалата Верховного Суду вважає касаційну скаргу необґрунтованою та залишає її без задоволення, а ухвалу Апеляційного суду Херсонської області від 12 лютого 2018 року - без змін.
(2.2) Щодо судових витрат
54.       З огляду на висновок щодо суті касаційної скарги судові витрати, понесені у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, покладаються на позивача.
З огляду на наведене, керуючись частиною першою статті 400, частиною третьою статті 406, пунктом 1 частини першої статті 409, статтями 410, 416, 418, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
П О С Т А Н О В И Л А :
1.   Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.
2.   Ухвалу Апеляційного суду Херсонської області від 8 лютого 2018 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | Д. А. Гудима
Судді: | Н. О. Антонюк | Н. П. Лященко
| С. В. Бакуліна | О. Б. Прокопенко
| В. В. Британчук | Л. І. Рогач
| В. І. Данішевська | І. В. Саприкіна
| О. С. Золотніков | О. С. Ткачук
| О. Р. Кібенко | В. Ю. Уркевич
| В. С. Князєв | О. Г. Яновська
| Л. М. Лобойко |
Повний текст постанови підписаний 17 жовтня 2018 року.