ПОСТАНОВА
Іменем України

24 жовтня 2018 року 
Київ
справа №154/1329/17
провадження №К/9901/4198/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,
розглянув у письмовому провадженні в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до поліцейського роти № 2 батальйону Управління патрульної поліції у місті Луцьку Щокіна Валентина Олеговича про скасування постанови 
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: Обрізко І.М. (головуючий), Іщук Л.П., Онишкевича Т.В.
І. Суть спору:
1.          У травні 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до поліцейського роти № 2 батальйону Управління патрульної поліції у місті Луцьку Щокіна Валентина Олеговича (далі - відповідач), в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив:
1.1                     визнати незаконною та необґрунтованою постанову про накладення адміністративного стягнення у справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху серії АР № 36428 від 3 травня 2017 року відносно ОСОБА_1 (надалі - Постанова АР № 36428; спірна постанова, оскаржувана постанова); 
1.2           закрити провадження у даній справі відносно начальника ДРП № 7 філії «Володимир-Волинська ДЕД» дочірнього підприємства «Волинський облавтодор» ОСОБА_1 за відсутністю в його діях події і складу адміністративного правопорушення
2.          Позов обґрунтовано тим, що диспозиція частини першої статті 140 Кодексу України про адміністративні правопорушення є бланкетною нормою права, яка вимагає при кваліфікації діянь порушника посилання на конкретні правові норми, що ним порушені Однак, у Постанові АР № 36428 не зазначено, які саме норми порушені позивачем, лише вказано, що ОСОБА_1 порушив правила, норми і стандарти, які стосуються безпеки дорожнього руху при утриманні автодороги Н-22 «Устилуг-Луцьк-Рівне» на км.00-43 км, допустив утворення ямковості та вибоїн, чим порушив пункт 1.5 Правил дорожнього руху та пункт 3.1. ДСТУ 3587. На думку позивача, вищенаведені звинувачення є безпідставними та незаконними, оскільки ОСОБА_1 як посадова особа не є учасником дорожнього руху чи іншою особою, що створила небезпеку чи перешкоду для руху, тобто не може бути суб'єктом порушення вимог, передбачених пунктом 1.5 Правил дорожнього руху, дані обвинувачення суперечать пункту 1.10 Правил дорожнього руху, в якому визначені поняття «небезпека для руху» та поняття «перешкода для руху». За твердженням позивача, ямковість і вибоїни на проїзній частині дороги утворюються природно кліматичними та механічними факторами, котрі діють на дорожнє полотно. У свою чергу, ліквідація пошкоджень, руйнувань, деформації проїзної частини вищенаведеної частини автодороги в квітні-травні 2017 року не була здійснена, оскільки не включена Службою автомобільних доріг у Волинській області до плану-завдань (набору-робіт) по філії «Володимир-Волинська ДЕД» на цей період, дані роботи заплановані на протязі поточного року. Окрім того, ОСОБА_1 у позові, посилаючись на підпункт 14 пункту Положення про Департамент патрульної поліції, затвердженого Наказом Національної поліції від 6 листопада 2015 року № 73, вказує, що відповідачем не було надано відповідного припису про усунення порушень законодавства, в тому числі правил, норм та стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху. Лише у разі невиконання таких приписів виникають підстави для притягнення винних до передбаченої законодавством відповідальності. 
3.          Заперечуючи проти позовних вимог, відповідач зазначив, що Постанова АР №36428 відповідає вимогам статті 283 КУпАП, а тому є законною. Окрім того вказав, що ОСОБА_1 є відповідальною особою за експлуатаційне утримання автомобільних доріг в розрізі дорожньо-ремонтних пунктів філії «Володимир-Волинська ДЕД», його закріплено для експлуатаційного утримання за ДРП-№7 філія «Володимир-Волинська ДЕД»-Н-22 «Устилуг-Луцьк-Рівне» ділянка від км 0+000+км 43+000, відповідно до Наказу начальника ДП «Волинський автодор» філія «Володимир-Волинська ДЕД» від 29 грудня 2014 року № 65-ОД. А тому, враховуючи положення посадової інструкції позивача, ОСОБА_1 допустив порушення норм та стандартів, які стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху при утриманні проїзної частини дорого відповідно до норм ДСТУ3587-97 «Безпека дорожнього руху. Автомобільні дороги», п. 3.1 допустив утворення ямковості та вибоїн пункт 1.5 Правил дорожнього руху. 
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи 
4.          На момент виникнення спірних правовідносин ОСОБА_1 працював на посаді начальника дорожньо-ремонтного пункту № 7 філії «Володимир-Волинська ДЕД» дочірнього підприємства «Волинський облавтодор». 
5.          Наказом від 29 грудня 2014 року № 65-ОД начальника філії «Володимир-Волинська ДЕД» закріплено для експлуатаційного утримання за дорожньо-ремонтним пунктом № 7 ділянку Н-22/Устилуг-Луцьк-Рівне/км 0+000-43+000, Р-15/Ковель-Володимир-Волинський-Жовква/км 48+800-53+800, під'їзд до м. Володимир-Волинський від Р-15 км 0+000-1-250, об'їзд м. Володимир-Волинський відР-15 КМ 0+000-3-800.
6.          Відповідно до організаційної структури Державної служби автомобільних доріг, органом управління автомобільними дорогами у Волинській області є Служба автомобільних доріг у Волинській області.
7.          28 березня 2017 року між Службою автомобільних доріг у Волинській області (замовник) і дочірнім підприємством «Волинський облавтодор» Відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» (підрядник) укладено договір № 01.4/1/17 про закупівлю послуг з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування державного та місцевого значення Волинського області. Відповідно до пункту 1.1 цього договору, виконавець зобов'язується надати замовникові послуги з експлуатаційного утримання автомобільних доріг державного та місцевого значення у Волинській області. Згідно з пунктом 1.2. зазначеного договору послуги виконуються виконавцем згідно щомісячних Планів-завдань та Актів-дефектів, затверджених заявником в межах виділених фінансових ресурсів. 
8.          24 квітня 2017 року комісією у складі визначеному спільним розпорядженням Служби автомобільних доріг № 7 від 20 квітня 2017 року, УПД ГУ НП у Волинській області від 21 квітня 2017 року, УПП у м. Луцьку ДПП № 1772 від 20 квітня 2017 року та ДВ «Волинський облавтодор» № 1 від 21 квітня 2017 року, на виконання вимог спільної службової телеграми Укравтодору та Національної поліції України № 805/1/7.2-6 від 12 квітня 2016 року та № 3876/04/20-2017 від 13 квітня 2017 року, з метою визначення стану експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування після закінчення зимового сезону і підготовки їх до літнього періоду експлуатації 2017 року, провели обстеження автомобільної дороги державного значення Н-22 Устилуг-Луцьк-Рівне на предмет забезпечення безпеки дорожнього руху, під час якого виявлено ряд недоліків.
9.          3 травня 2017 року поліцейським роти № 2 батальйону Управління патрульної поліції у м. Луцьку Щокіним В.О. складено постанову про вчинення ОСОБА_1 адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 140 Кодексу України про адміністративні правопорушення, якою позивача притягнуто до адміністративної відповідальності та накладено адміністративне стягнення у розмірі 1020 грн. Відповідно до оскаржуваної постанови позивач порушив правила, норми і стандарти, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху при утриманні дороги Н-22 «Устилуг-Луцьк-Рівне» на км. 00-43 км., допустив утворення ямковості та вибоїн, чим порушив пункт 1.5 Правил дорожнього руху та пункт 3.1 ДСТУ 3587-97.
10.          Вважаючи Постанову АР № 364289 протиправною та незаконною, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
11. Володимир-Волинський міський суд Волинської області постановою від 7 вересня 2017 року позовні вимоги задовольнив частково, скасувавши Постанову АР №364289. Суд першої інстанції зазначив, що відповідач при винесенні оскаржуваної постанови не врахував, що ОСОБА_1 не є тією посадовою особою, яка відповідає за будівництво, реконструкцію, ремонт, експлуатацію та облаштування автомобільних доріг, і несе адміністративну відповідальність перед державою за стан автомобільних доріг, які зазначені в оскаржуваній постанові, отже не являється суб'єктом правопорушення, передбаченого частиною першою статті 140 КУпАП.
   Щодо вимоги позивача про закриття даної справи про адміністративне правопорушення за відсутності події та складу правопорушення, суд відмовив у її задоволенні, оскільки право на закриття справи має лише орган, уповноважений на розгляд справ про адміністративне правопорушення даної категорії.
11.          Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 27 листопада 2017 року рішення суду першої інстанції скасував, у задоволенні позовних вимог відмовив. Рішення мотивовано тим, що позивач є суб'єктом адміністративного правопорушення, яке передбачено частиною першою статті 140 КУпАП. Суд апеляційної інстанції при прийнятті вищенаведеного висновку керувався посадовою інструкцією начальника ДРП, яким є позивач, окрім того, згідно із відповіддю Служби автомобільних доріг у Волинській області від 14 червня 2017 року № 1042/2.5, обов'язки з експлуатаційного утримання даної автомобільної дороги покладено на структурний підрозділ «Володимир-Волинська ДЕД».
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції 
12.          Позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на порушення судом норм матеріального та процесуального права, неповноту з'ясування обставин справи та надання неправильної оцінки доказам по справі, що стало підставою для прийняття  неправосудного рішення.
13.          У скарзі просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати, залишивши в силі постанову Володимир-Волинського міського суду Волинської області від 7 вересня 2017 року.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
14.          Конституції України.
15.          Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
16.          Охорона прав і свобод громадян, власності, конституційного ладу України, прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого правопорядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного і неухильного додержання Конституції і законів України, поваги до прав, честі і гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обов'язків, відповідальності перед суспільством є завданням Кодексу України про адміністративні правопорушення (надалі - КУпАП).
17.          Частиною першою статті 140 КУпАП передбачено, що порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху при утриманні автомобільних доріг і вулиць, залізничних переїздів, інших дорожніх споруд, невжиття заходів щодо своєчасної заборони або обмеження руху при виникненні умов, які загрожують безпеці руху, або неприйняття своєчасних заходів до відновлення безпечних умов для руху тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб у розмірі шістдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
18.          Закон України від 8 вересня 2005 року N 2862-IV «Про автомобільні дороги» (надалі- Закон N 2862-IV) визначає правові, економічні, організаційні  та соціальні засади забезпечення функціонування автомобільних  доріг, їх  будівництва, реконструкції, ремонту та утримання в інтересах держави і користувачів автомобільних доріг.
19.          Частиною другою статті 7 Закону № 2862-IV передбачено, що автомобільні дороги загального користування перебувають у державній власності і не підлягають приватизації.
20.          Відповідно до статті 10 Закону N 2862-IV державне управління   автомобільними дорогами загального користування здійснює Державна служба автомобільних доріг України, що є центральним органом виконавчої влади,  діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через керівника центрального органу виконавчої влади у галузі транспорту і який має свої органи управління на місцях.
21.          Правила дорожнього руху, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 2001 року № 1306 (надалі - ПДР) встановлюють єдиний порядок дорожнього руху на всій території України. Інші нормативні акти, що стосуються особливостей дорожнього руху (перевезення спеціальних вантажів, експлуатація транспортних засобів окремих видів, рух на закритій території тощо), повинні ґрунтуватися на вимогах цих Правил.
22.           З метою належного забезпечення функціонування Департаменту патрульної поліції та структурних підрозділів патрульної поліції наказом Національної поліції від 6 листопада 2015 року № 73 затверджено Положення про Департамент патрульної поліції (надалі - Положення).
23.          Посадова інструкція начальника ДРП, затверджена наказом по філії «Володимир-Волинська ДКД2 № 14 від 16 березня 2015 року, затверджена наказом по філії «Володимир-Волинська ДКД» (надалі - Інструкція, посадова інструкція позивача).
V. Позиція Верховного Суду
24.          З огляду на приписи статті 159 КАС України в редакції, яка діяла на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.
25.          Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
26.          Предметом оскарження в даній справі є постанова про вчинення адміністративного правопорушення, що передбачене частиною першою статті 140 КУпАП - порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху при утриманні автомобільних доріг і вулиць, залізничних переїздів, інших дорожніх споруд, невжиття заходів щодо своєчасної заборони або обмеження руху при виникненні умов, які загрожують безпеці руху, або неприйняття своєчасних заходів до відновлення безпечних умов для руху
27.          Об'єктом правопорушень, передбачених цією статтею, є суспільні відносини у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху.
28.          Об'єктивна сторона цих правопорушень полягає у недодержанні правил, норм і стандартів при утриманні шляхів та невжитті заходів щодо своєчасної заборони або обмеження руху чи позначення на дорогах місць провадження робіт.
29.          Суб'єктивна сторона правопорушень, передбачених цією статтею, характеризується наявністю як умислу, так і необережності.
30.          Суб'єктами правопорушень, передбачених, зокрема частиною 1 статті, можуть бути лише посадові особи, до компетенції яких належить додержання правил, норм і стандартів при утриманні шляхів, вжиття заходів щодо своєчасної заборони або обмеження руху чи позначення на дорогах місць провадження робіт.
31.          Згідно з частиною першою статті 9 КУпАП адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.
32.          Статтею 14 КУпАП передбачено, що посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, зв'язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров'я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов'язків.
33.          Відповідно до статті 280 КУпАП орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов'язаний з'ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з'ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
34.          Частиною другою статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
35.          Враховуючи вищенаведені правові норми, суд при розгляді справи, зокрема, щодо правомірності рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності також повинен перевірити наявність компетенції у посадової особи (органу) на прийняття оскаржуваного рішення, встановити чи були вчинені позивачем відповідні дії, що стали підставою для прийняття такого рішення, та чи є позивач, виходячи із норми статті, яка передбачає відповідне адміністративне правопорушення, суб'єктом даного правопорушення.
36.          Суди першої й апеляційної інстанцій дотримались викладеного не в повній мірі з огляду на таке.
37.          Як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається із спірної постанови, 3 травня 2017 року о 10:45 позивач скоїв вищезазначене адміністративне правопорушення, порушивши правила та стандарти, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, допустив утворення ямковості та вибоїн, чим також порушив п.п. 1.5 ПДР. 
38.          У свою чергу п.п. 1.3. ПДР передбачено, що учасники дорожнього руху зобов'язані знати й неухильно виконувати вимоги цих Правил, а також бути взаємно ввічливими. 
39.          Згідно з п.п. 1.5 ПДР дії або бездіяльність учасників дорожнього руху та інших осіб не повинні створювати небезпеку чи перешкоду для руху, загрожувати життю або здоров'ю громадян, завдавати матеріальних збитків.
   Особа, яка створила такі умови, зобов'язана негайно вжити заходів до забезпечення безпеки дорожнього руху на цій ділянці дороги та вжити всіх можливих заходів до усунення перешкод, а якщо це неможливо, попередити про них інших учасників дорожнього руху, повідомити уповноважений підрозділ Національної поліції, власника дороги або уповноважений ним орган.
40.          П.п. 1.10 ПДР встановлено, що учасник дорожнього руху - особа, яка бере безпосередню участь у процесі руху на дорозі як пішохід, водій, пасажир, погонич тварин.
41.          Однак, перевіряючи законність спірної постанови, суди першої та апеляційної інстанції не звернули увагу на застосування відповідачем ПДР до позивача, вказавши порушення ним саме п.п. 1.5 даних правил, та не встановили чи був ОСОБА_1 учасником дорожнього руху на момент порушення цих норм.
42.          Також при перевірці спірної постанови суди повинні були здійснити перевірку процедури її прийняття та наявність компетенції у відповідача для її прийняття.
43.          Окрім того, суд апеляційної інстанції, прийшовши до висновку про правомірність Постанови АР № 364289 та, керуючись посадовою інструкцією позивача як начальника дорожньо-ремонтного пункту, не встановив, які саме обов'язки не виконав позивач, що були на нього покладені Інструкцією, або з яких причин не виконав.
44.          Також судом апеляційної інстанції не було враховано п.2 Інструкції, відповідно до якого начальник ДРП забезпечує виконання робіт з поточного ремонту та експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування згідно із завданням Замовника.
45.          Отже, при вирішенні даної справи судами не було встановлено, які саме дії/бездіяльність позивача свідчили про вчинення адміністративного правопорушення, які саме дії позивач повинен був вчинити відповідно до покладених на нього службових обов'язків. Також не встановлено чи надавались Замовником відповідні завдання позивачу як начальнику дорожньо-ремонтного пункту.
46.          Окрім того, відповідно до Положення Департамент патрульної поліції , зокрема, надає у межах своєї компетенції посадовим і службовим особам та громадянам обов'язкові до виконання приписи про усунення порушень законодавства, в тому числі правил, норм та стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, а у разі невиконання таких приписів - притягує винних осіб до передбаченої законодавством відповідальності.
47.          Проте, судами попередніх інстанцій не було досліджено процедуру прийняття спірної постанови, не встановлено чи виносився стосовно позивача відповідний припис, чи здійснював його виконання позивач.
48.          Також судами не було взято до уваги ту обставину, що договір від 28 березня 2017 року № 01.4/1/7 про закупівлю послуг з експлуатаційного утримання автомобільних доріг державного значення укладено між Службою автомобільних доріг у Волинській області, в особі начальника (замовник), та дочірнім підприємством «Волинський облавтодор» ВАТ «ДАК«Автомобільні дороги України», в особі директора (виконавець). У свою чергу, пунктом 1.6 цього договору на період дії договору та протягом гарантійного періоду саме виконавець в повній мірі відповідає за належне утримання доріг, забезпечення умов безпеки руху.
49.          Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з'ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
50.          Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів.
51.          Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
52.          Судам під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.
VІ. Судові витрати
53.          З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.           Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2.           Постанову Володимир-Волинського міського суду Волинської області від 7 вересня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року у справі № 154/1329/17 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
   Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 
Головуючий                                                                                          М. І. Смокович 

Судді                                                                                                    О. В. Білоус

                                                                                                    Т. Г. Стрелець