П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
11 вересня 2018 року
м. Київ
Справа № 712/10864/16-а
Провадження № 11-518апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Князєва В. С.,                              
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю: 
секретаря судового засідання - Медведєвої О. В.,
представника позивача - ПолішкевичаМ. В.,
представника відповідача - ЛисенкаР. В.,
представника Генеральної прокуратури України - Баклан Н. Ю.,
розглянувши в судовому засіданні адміністративну справу за позовом Приватного підприємства «Інвестиційно-будівельна компанія «Будгарант» (далі - ПП «ІБК«Будгарант») до Черкаської міської ради (далі - Міськрада) про зобов'язання вчинити дії
за касаційною скаргою заступника прокурора м. Києва на постанову Соснівського районного суду м. Черкас від 10 жовтня 2016 року (суддя Токова С. Є.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2017 року (у складі колегії суддів Степанюка А. Г., Кузьменка В. В., Шурка О. І.),
УСТАНОВИЛА:
У вересні 2016 року ПП «ІБК «Будгарант» звернулося до суду з позовом, у якому просило зобов'язати відповідача внести зміни в рішення Черкаської міськради від 28 грудня 2005 року № 8-962 «Про надання Приватному підприємству «Інвестиційно-будівельна компанія «Будгарант» земельної ділянки в оренду на перехресті вул. Козацької та вул. Героїв Дніпра» (далі - Рішення Міськради від 28 грудня 2005 року), а саме викласти абзац другий пункту 2 в такій редакції: «За основним цільовим призначенням земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136400:01:013:0015 та 7110136400:01:013:0023 віднести до земель житлової та громадської забудови. Земельну ділянку з кадастровим номером 7110136400:01:013:0022 за основним цільовим призначенням віднести до земель водного фонду».
Соснівський районний суд м. Черкас постановою від 10 жовтня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2017 року, позов задовольнив: зобов'язав Міськраду внести зазначені вище зміни в Рішення від 28 грудня 2005 року.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, виходив із того, що оскільки на одній земельній ділянці можуть бути визначені лише одне цільове призначення та один вид використання, на момент відведення спірної земельної ділянки остання до жодної категорії земель не належала, віднесення її відповідачем до земель водного фонду відбулося без розробки відповідного проекту землеустрою, а використання її за призначенням, для якого здійснювалося відведення земельної ділянки, неможливе внаслідок допущення Міськрадою помилки, то належним способом захисту порушених прав позивача є зобов'язання відповідача внести відповідні зміни у власне рішення.
Не погодившись із зазначеними судовими рішеннями, заступник прокурора м. Києва подав касаційну скаргу до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду. На обґрунтування касаційної скарги заступник прокурора м. Києва посилається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права. Крім того, зазначає, що спір щодо рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки та передачі її в довгострокову оренду слід вирішувати в порядку господарського судочинства. Просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
У запереченні на касаційну скаргу ПП «ІБК «Будгарант» вважає, що суди попередніх інстанцій правильно застосували норми процесуального права, бо спір між сторонами виник через бездіяльність суб'єкта владних повноважень, тобто спір юридичної особи із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, що відноситься до юрисдикції адміністративних судів та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Просить касаційну скаргу заступника прокурора м. Києва залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції - без змін. 
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 9 січня 2018 року відкрито касаційне провадження за скаргою заступника прокурора м. Києва, копії касаційної скарги направлено учасникам справи для подачі відзиву на касаційну скаргу.
25 квітня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Відповідно до цієї норми справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Оскільки заступник прокурора м. Києва у касаційній скарзі серед інших доводів зазначає й про те, що спірні правовідносини стосуються правомірності зміни цільового призначення та передачі підприємству в довгострокову оренду спірної земельної ділянки під розташування готельного комплексу, а отже, справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, то Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду.
У судовому засіданні представник Генеральної прокуратури України та представник відповідача підтримали вимоги касаційної скарги, посилаючись на викладені у них мотиви. 
Представник позивача просив касаційну скаргу заступника прокурора м. Києва залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Заслухавши доповідь судді, пояснення учасників справи, дослідивши в установлених статтею 341 КАС межахнаведені в касаційній скарзі та відзиві  на неї доводи, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку, що скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Стаття 2 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС (у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій) справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами частини першої статті 17 КАС (у зазначеній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Наведене узгоджується й з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
Як убачається з матеріалів справи та мотивів, якими керувалися суди, задовольняючи ці вимоги, спір у цій справі між сторонами виник через бездіяльність суб'єкта владних повноважень, тобто спір юридичної особи із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, що відноситься до юрисдикції адміністративних судів та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Питання правомірності/неправомірності передачі в довгострокову оренду земельної ділянки під розташування готельного комплексу перед судом не порушувалось.
Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм права при вирішенні справи по суті, Велика Палата Верховного Суду керується таким.
Як установили суди попередніх інстанцій, рішенням Міськради від 22 грудня 2005 року № 8-871 ПП «ІБК «Будгарант» надано дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 34 607 кв. м на перехресті вул. Козацької та вул. Героїв Дніпра в оренду під розташування готельного комплексу.
На виконання цього рішення Товариство з обмеженою відповідальністю «Геоземпроект» розробило проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ПП «ІБК «Будгарант» площею 34 607 кв. м під розташування готельного комплексу по вул. Козацькій на перехресті із вул. Героїв Дніпра.
Рішенням Міськради від 28 грудня 2005 року  затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ПП «ІБК «Будгарант» на перехресті вул. Козацької та вул. Героїв Дніпра.
Пунктом 2 вказаного рішення приписано надати ПП «ІБК «Будгарант» земельну ділянку площею 34 607 кв. м на перехресті вул. Козацької та вул. Героїв Дніпра в оренду на 49 років (без права передачі її в суборенду) під розташування та подальшу експлуатацію готельного комплексу за рахунок земель Міськради за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог статті 61 Земельного кодексу України (далі -ЗК). За основним цільовим призначенням земельну ділянку віднесено до земель водного фонду (прибережна смуга). За функціональним використанням земельну ділянку віднесено: на період будівництва - до категорії земель рекреаційного призначення та інших відкритих земель (земель, що зайняті поточним будівництвом); після завершення будівництва: площею 7308 кв. м - до категорії земель комерційного використання; площею 27 299 кв. м - до категорії земель технічної інфраструктури.
7 лютого 2006 року між Міськрадою та ПП «ІБК «Будгарант» укладено договір оренди вказаної земельної ділянки, який зареєстровано у Черкаській регіональній філії ДП «Центр ДЗК» при Держкомземі України 18 лютого 2006 року за № 040677500080.
14 липня 2016 року ПП «ІБК «Будгарант» звернулося до Міськради із заявою 
№ 9143-01-25, в якій просило з метою виправлення відомостей Державного земельного кадастру внести зміни у Рішення Міськради від 28 грудня 2005 року, а саме доповнити його кадастровими номерами сформованих земельних ділянок та привести їх у відповідність із сучасними класифікаторами та реєстрами. На обґрунтування наведених вимог у вказаному листі зазначено, що на момент відведення земельні ділянки не відносилися до жодної категорії земель, однак при внесенні даних про земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136400:01:013:0023 та 7110136400:01:013:0015 до Державного земельного кадастру була допущена технічна помилка, а саме неправильно вказано їх цільове призначення як землі водного фонду замість землі громадської забудови, що відповідає вимогам Класифікатора видів цільового призначення земельних ділянок, затвердженого наказом Держкомзему України від 23 липня 2010 року № 548, Генерального плану міста Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міськради від 29 грудня 2011 року 
№ 3-505 (далі - Генеральний план міста), та рішення Міськради від 14 травня 2014 року № 500, яким надано містобудівні умови та обмеження забудови вказаних земельних ділянок.
За результатами розгляду зазначеного звернення виконавчим комітетом Міськради на адресу ПП «ІБК «Будгарант»  направлено лист від 17 серпня 2016 року № 9143-01-25, в якому зазначено, що оскільки до заяви не додано документального підтвердження наведених доводів, неможливо підготувати відповідний проект рішення з належною аргументацією та здійснити подальший розгляд на сесії Міськради питання щодо внесення змін до Рішення Міськради від 28 грудня 2005 року в частині визначення цільового призначення землі з мотивів допущеної технічної помилки.
Судами попередніх інстанцій також було встановлено, що відповідно до Генерального плану міста на спірних земельних ділянках передбачена територія малоповерхової житлової забудови та багатоповерхових гаражів. Наведене, поряд з іншим, узгоджується з пунктом 1 рішення Міськради від 14 травня 2014 року № 500, яким надано ПП «ІБК «Будгарант» містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки площею 34 607 кв. м на розі вул. Козацької та вул. Героїв Дніпра для будівництва малоповерхової житлової забудови та багатоповерхового гаража.
Суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходячи із системного аналізу приписів статей 19, 20, 38, 39, 61, 62 ЗК дійшов висновку про те, що земельна ділянка площею 34 607 кв. м на перехресті вул. Козацька та вул. Героїв Дніпра, надана рішенням Міськради від 28 грудня 2005 року ПП «ІБК «Будгарант» в оренду на 49 років під розташування та подальшу експлуатацію готельного комплексу, помилково віднесена повністю до земель водного фонду (прибережна смуга), а тому є необхідність у внесенні змін у вказане рішення, оскільки вказана помилка в рішенні унеможливлює використання основної частини земельної ділянки для потреб, для яких відводилася вказана земельна ділянка, а саме під розташування та подальшу експлуатацію готельного комплексу.
Проте з таким висновком судів попередніх інстанцій Велика Палата Верховного Суду  погодитися не може  з огляду на таке.
Відповідно до статті 3 ЗК земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
За змістом статті 2 ЗК земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею, суб'єктами в яких є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади, а об'єктами - землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні паї (частки).
Відповідно до статті 12 ЗК у редакції, чинній на час постановлення оспорюваного Рішення Міськради, до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин належало право розпоряджатися землями територіальних громад.
Як убачається з матеріалів справи та аналізу судових рішень, суди попередніх інстанцій, посилаючись, зокрема, на статті 19, 20, 38, 39, 61, 62 ЗК, дійшли висновку про допущену Міськрадою помилку у Рішенні від 28 грудня 2005 року.
Наведені норми закону регулюють питання зміни цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності та встановлюють режим використання земель водного фонду (прибережна смуга).
Міськрада прийняла Рішення від 28 грудня 2005 року відповідно до статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в України»  (далі - Закон № 280/97-ВР) та норм земельного законодавства на підставі розробленого та погодженого з відповідними органами контролю проекту землеустрою. У пункті 2 зазначеного рішення вказано, що за основним цільовим призначенням земельну ділянку віднесено до земель водного фонду (прибережна смуга). За функціональним використанням земельну ділянку віднесено: на період будівництва - до категорії земель рекреаційного призначення та інших відкритих земель (земель, що зайняті поточним будівництвом); після завершення будівництва: площею 7308 кв. м - до категорії земель комерційного використання; площею 27 299 кв. м - до категорії земель технічної інфраструктури.
Згідно з частинами першою, другою статті 20 ЗК у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Так, статтею 122 ЗК у зазначеній редакції, серед іншого, передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
У той же час відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належать повноваження щодо вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Аналіз зазначених норм матеріального права дає підстави дійти висновку, що зміна цільового призначення земель комунальної форми власності є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування, яка проводиться на підставі відповідних проектів устрою, що мають затверджуватись рішенням уповноваженої ради у встановленому законом порядку.
Виходячи з принципу ЗК щодо раціонального використання та охорони земель Велика Палата Верховного Суду  вважає, що зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися у порядку, встановленому для зміни цього цільового призначення землі.
ЗК передбачає зміну цільового призначення землі органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення природоохоронного та історико-культурного призначення.
Суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, задовольняючи цей позов,  не врахував положення наведеного вище законодавства, крім того, задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій не врахували права органу місцевого самоврядування вирішувати питання щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, оскільки відповідно до вимог чинного законодавства України до компетенції судів віднесено розгляд вимог виключно про спонукання розглянути подане зацікавленою особою клопотання без визначення змісту самого рішення.
Як наслідок, зобов'язавши Міськраду внести зміни до чинного рішення Міськради, суд перебрав на себе повноваження органу місцевого самоврядування та вийшов за межі своїх повноважень.
Так, оскаржуваними судовими рішеннями фактично змінено цільове призначення земельної ділянки із земель водного фонду на землі житлової та громадської забудови.
Разом із тим суди попередніх інстанцій на порушення норм матеріального права під час винесення судових рішень не врахували, що ПП «ІБК «Будгарант» не зверталось на адресу Міськради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельних ділянок на перехресті вул. Козацької та вул. Героїв Дніпра у м. Черкасах та жодних рішень органом місцевого самоврядування з цього приводу не приймалося.
Статтею 6 Конституції України визначено, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Зважаючи на те, що необхідною умовою зміни цільового призначення земельної ділянки, яка перебуває у комунальній власності, є наявність рішення відповідного органу місцевого самоврядування - зобов'язання судом внести певні зміни до рішення міської ради за відсутності відповідного волевиявлення органу є порушенням його виключної, передбаченої Конституцією України, компетенції на здійснення права власності від імені Українського народу та управління землями, яке підлягає захисту.
Суд не може вирішувати питання, віднесені до компетенції органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, зокрема, про передачу земельних ділянок у постійне користування, оренду, укладення чи поновлення договору оренди земельної ділянки, зміну цільового призначення землі.
Тобто суди не можуть підміняти інші органи влади та зобов'язувати уповноважений орган прийняти рішення визначеного судом змісту.
Отже, зобов'язання судом органів місцевого самоврядування внести певні зміни до рішення міської ради за відсутності відповідного волевиявлення таких органів є порушенням його виключної, передбаченої Конституцією України, компетенції на здійснення права власності та управління землями, яке підлягає захисту. 
Враховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду встановила неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права при ухваленні судових рішень.
Відповідно до частин першої-третьої статті 242 КАС рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з частиною першою статті 351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Із урахуванням викладеного Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про необхідність скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та прийняття нового рішення, яким у задоволенні позовних вимог слід відмовити.
Керуючись статтями 243, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства 
України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу заступника прокурора м. Києва задовольнити частково.
2. Постанову Соснівського районного суду м. Черкас від 10 жовтня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2017 року скасувати.
3. Ухвалити нове рішення. 
4. У задоволенні позову Приватного підприємства «Інвестиційно-будівельна компанія «Будгарант» до Черкаської міської ради про зобов'язання вчинити дії відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Головуючий | В. С. Князєв
Суддя-доповідач | О. Б. Прокопенко
Судді:                                            Н. О. Антонюк | Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна | Л. І. Рогач
В. В. Британчук | О. М. Ситнік
Д. А. Гудима | О. С. Ткачук
В. І. Данішевська | В. Ю. Уркевич
О. С. Золотніков | О. Г. Яновська
О. Р. Кібенко |