ПОСТАНОВА
Іменем України

19 вересня 2018 року 
Київ
справа № 826/16344/17
провадження № К/9901/51664/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,
розглянув у письмовому провадженні в касаційній інстанції справу
за позовом Міністерства юстиції України до Генеральної прокуратури України, за участю третьої особи - ОСОБА_1, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Генеральної прокуратури України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 6 лютого 2018 року, постановлену у складі судді Аверкової В. В., та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: Кузьменка В. В. (доповідач), Бабенка К. А., Губської О. А.
І. Обставини справи:
1.           У грудні 2017 року Міністерство юстиції України (далі - Мін'юст, позивач) звернулось до суду з позовом до Генеральної прокуратури України (далі - ГПУ, відповідач), за участю третьої особи - ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1), в якому просило:
визнати протиправною бездіяльність ГПУ щодо незастосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади» (далі в цьому розділі - Закон), на підставі критерію здійснення очищення влади, передбаченого пунктом 7 частини першої статті 3 Закону;
зобов'язати ГПУ вчинити дії шляхом застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону, на підставі критерію здійснення очищення влади, передбаченого пунктом 7 частини першої статті 3 Закону;
визнати такими, що не відповідають положенням Закону та Порядку проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених часинами третьою і четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 563, та скасувати результати перевірки ГПУ, оформлені довідкою ГПУ про результати перевірки, передбаченої Законом;
зобов'язати ГПУ на підставі листа Мін'юсту від 26 вересня 2017 року №  10026/13/9-17 повторно здійснити перевірку ОСОБА_1 та скласти довідку за результатами зазначеної перевірки у відповідності до положень Закону;
зобов'язати ГПУ вчинити дії шляхом застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону, на підставі критерію здійснення очищення влади, передбаченого пунктом 7 частини першої статті 3 Закону;
зобов'язати ГПУ надіслати до Мін'юсту інформацію щодо ОСОБА_1 згідно з додатком 6 до Порядку проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених часинами третьою і четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 563.
2.           Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 6 лютого 2018 року залишив позов без розгляду з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України.
3.           Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 26 квітня 2018 року скасував ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 6 лютого 2018 року та направив справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
4.           ГПУ, вважаючи судові рішення як першої, так і апеляційної інстанцій ухваленими з порушенням вимог процесуального закону, подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначені рішення та закрити провадження у справі.
5.           Мін'юст подав відзив на касаційну скаргу, а також клопотання про закриття касаційного провадження, в яких, наголошуючи на обґрунтованості оскаржуваного судового рішення суду апеляційної інстанції та неможливості касаційного оскарження останнього, просить закрити касаційне провадження.
ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування 
6.           Конституція України
Частина друга статті 19 
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Стаття 129
&ls;…&g2;
Основними засадами судочинства є:
&ls;…&g2;
8) забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.
7.           Закон України «Про судоустрій і статус суддів»
Стаття 14
Учасники справи, яка є предметом судового розгляду, та інші особи мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.
8.           Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина перша статті 2
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частина третя статті 2 
Основними засадами (принципами) адміністративного судочинства є:
&ls;…&g2;
7) забезпечення права на касаційне оскарження судового рішення у випадках, визначених законом.
&ls;…&g2;
Частина четверта статті 5
Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Стаття 13
1. Учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.
2. Не допускається касаційне оскарження судового рішення першої інстанції без його перегляду в апеляційному порядку.
Частина перша статті 19
1. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:
&ls;…&g2;
5) за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом;
&ls;…&g2;
Частина перша статті 238
Суд закриває провадження у справі:
1) якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства;
&ls;…&g2;
Частина перша статті 240
Суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо:
1) позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності;
&ls;…&g2;
Частина перша статті 294
Окремо від рішення суду можуть бути оскаржені в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції щодо:
&ls;…&g2;
12) залишення позову (заяви) без розгляду;
&ls;…&g2;
Стаття 328 
1. Учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
2. У касаційному порядку можуть бути оскаржені ухвали суду першої інстанції про забезпечення позову, заміни заходу забезпечення позову, ухвали, зазначені в пунктах 3, 4, 5, 12, 13, 17, 20 частини першої статті 294 цього Кодексу, після їх перегляду в апеляційному порядку.
3. У касаційному порядку можуть бути оскаржені ухвали суду апеляційної інстанції про відмову у відкритті або закриття апеляційного провадження, про повернення апеляційної скарги, про зупинення провадження, щодо забезпечення позову та заміни заходу забезпечення позову, про відмову ухвалити додаткове рішення, про роз'яснення рішення чи відмову у роз'ясненні рішення, про внесення або відмову у внесенні виправлень у рішення, про повернення заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, про відмову у відкритті провадження за нововиявленими або виключними обставинами, про заміну сторони у справі, про накладення штрафу в порядку процесуального примусу, окремі ухвали.
4. Підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
5. Не підлягають касаційному оскарженню:
1) рішення, ухвали суду першої інстанції та постанови, ухвали суду апеляційної інстанції у справах, рішення у яких підлягають перегляду в апеляційному порядку Верховним Судом;
2) судові рішення у справах незначної складності, крім випадків, якщо:
а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики;
б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи;
в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу;
г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.
6. Особа, яка не брала участі у справі, якщо суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, має право подати касаційну скаргу на судове рішення лише після його перегляду в апеляційному порядку за її апеляційною скаргою. У разі відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою особи, яка не брала участі у справі, але суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, така особа користується процесуальними правами і несе процесуальні обов'язки учасника справи.
Частина перша статті 339
Суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо:
1) після відкриття касаційного провадження особа, яка подала касаційну скаргу, заявила клопотання про відмову від скарги, за винятком випадків, коли є заперечення інших осіб, які приєдналися до касаційної скарги;
2) після відкриття касаційного провадження виявилося, що касаційну скаргу не підписано, подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, або підписано особою, яка не має права її підписувати;
3) після відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою, поданою особою з підстав вирішення судом першої чи апеляційної інстанції питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, встановлено, що судовим рішенням питання про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки такої особи не вирішувалося.
Частина перша статті 349
Суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право:
&ls;…&g2;
5) скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині;
&ls;…&g2;
Частина перша статті 354
Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Частина четверта статті 390
Після набрання законної сили ухвалою суду, визначеною частиною третьою цієї статті, суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження за касаційною скаргою у справі, провадження у якій втрачено.
IV. Позиція Верховного Суду щодо клопотання про закриття касаційного провадження
9.           Лексичний і системний способи тлумачення положень частини другої статті 328 КАС України у взаємозв'язку із частинами першою, третьою цієї статті дають підстави для висновку про таке.
10.           Касаційне оскарження ухвал суду першої інстанції, зазначених у пунктах 3, 4, 5, 12, 13, 17, 20 частини першої статті 294 КАС України, можливе у разі їх оскарження одночасно з постановою суду апеляційної інстанції, прийнятою за результатом апеляційного перегляду відповідної ухвали.
11.           Зважаючи на конструкцію частини другої статті 328 КАС України, на відміну від правил, установлених частиною першою цієї статті, окреме касаційне оскарження постанов суду апеляційної інстанції, прийнятих за результатом апеляційного перегляду ухвал суду першої інстанції, зазначених у пунктах 3, 4, 5, 12, 13, 17, 20 частини першої статті 294 КАС України, цим Кодексом не передбачено.
12.           Водночас у справі, що розглядається, предметом касаційного оскарження є як ухвала суду першої інстанції про залишення позовної заяви без розгляду, так і прийнята за результатом апеляційного перегляду постанова суду апеляційної інстанції, а тому наявні процесуально-правові підстави для їх касаційного перегляду. 
13.           При цьому вичерпний перелік підстав для закриття касаційного провадження передбачено в статтях 339, 390 КАС України. 
14.           У випадку, що розглядається, відсутні підстави для висновку про наявність якої-небудь із передбачених зазначеними нормами процесуального закону обставин.
15.           З огляду на викладене в задоволенні клопотання позивача про закриття касаційного провадження необхідно відмовити.
V. Позиція Верховного Суду по суті касаційної скарги
16.           Розглядаючи касаційну скаргу ГПУ, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для її задоволення з таких підстав.
17.           Суд першої інстанції в ухвалі від 6 лютого 2018 року виходив з того, що Мін'юст не наділено повноваженнями щодо звернення з позовами до суду під час забезпечення проведення перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади».
18.           Водночас суд першої інстанції, зважаючи на вказані твердження, дійшов висновку про відсутність у Мін'юсту адміністративної процесуальної дієздатності та необхідність залишення позову без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України.
19.           Скасовуючи вказане судове рішення, апеляційний суд дійшов правильного висновку про помилковість застосування судом першої інстанції пункту 1 частини першої статті 240 КАС України та зазначив, що підставою для залишення позову без розгляду на підставі цієї норми процесуального закону є відсутність у особи адміністративної процесуальної дієздатності як такої, а не відсутність права на звернення з адміністративним позовом.
20.           Верховний Суд, ураховуючи норми частини другої статті 19 Конституції України, зазначає, що закріплений у частині четвертій статті 5 і продубльований у пункті 5 частині першої статті 19 КАС України обмежувальний принцип щодо можливості звернення суб'єкта владних повноважень з позовом до суду адміністративної юрисдикції виключає можливість розгляду відповідного спору за відсутності на це прямо передбаченої законом підстави.
21.           Основні засади організації діяльності, перелік завдань та повноважень Мін'юсту регламентовано Положенням про Міністерство юстиції України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 2 липня 2014 року № 228 (далі - Положення), пунктом 1 якого передбачено, що Мін'юст є органом, уповноваженим на забезпечення проведення перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади».
22.           Згідно з підпунктом 53^1 пункту 4 Положення Мін'юст забезпечує відповідно до Закону України «Про очищення влади»: проведення перевірки, передбаченої зазначеним Законом; формування та ведення Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», надання інформації із зазначеного Реєстру та оприлюднення на власному веб-сайті відомостей з нього.
23.           Підпунктом 53^2 пункту 4 Положення Мін'юсту також надано повноваження звертатися до Вищої ради юстиції та/або Вищої кваліфікаційної комісії суддів України з поданням про звільнення суддів у випадках, визначених Законом України «Про очищення влади» (підпункт 53^2 пункту 4 Положення).
24.           Інших повноважень Мін'юсту на виконання завдань щодо забезпечення проведення перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади», ні згаданим Положенням, ні іншими нормативно-правовими актами не передбачено.
25.           Отже, Мін'юст не наділено повноваженнями щодо звернення з позовами до суду під час забезпечення проведення перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади», а тому оскаржувана в цій справі бездіяльність ГПУ та вимоги Мін'юсту про зобов'язання відповідача вчинити дії, визначені вказаним законом, не можуть бути предметом розгляду адміністративного суду за зверненням Мін'юсту. 
26.           За такого правового врегулювання цю справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
27.           Однак суд апеляційної інстанції, обґрунтовано встановивши порушення з боку суду першої інстанції вимог процесуального закону в частині застосування пункту 1 частини першої статті 240 КАС України, вищенаведені обставини не врахував і помилково направив справу до суду першої інстанції для продовження розгляду на підставі статті 320 цього Кодексу, тоді як за цих обставин повинен був керуватися частиною першою статті 319 указаного Кодексу, за правилами якої судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
28.           Зважаючи на викладене, судові рішення судів як першої, так і апеляційної інстанцій підлягають скасуванню як такі, що ухвалені з порушенням вимог процесуального закону, а провадження в адміністративній справі - закриттю на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
29.           Суд касаційної інстанції, враховуючи приписи частини першої статті 239 КАС України, також зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. Оскільки спір, за вирішенням якого звернувся позивач, не підлягає судовому розгляду, суд не зазначає, до юрисдикції якого суду віднесено його вирішення.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.          Відмовити в задоволенні клопотання Міністерства юстиції України про закриття касаційного провадження.
2.          Касаційну скаргу Генеральної прокуратури України задовольнити.
3.          Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року у справі № 826/16344/17 скасувати.
4.          Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 6 лютого 2018 року у справі № 826/16344/17 скасувати.
5.          Провадження в адміністративній справі № 826/16344/17 за позовом Міністерства юстиції України до Генеральної прокуратури України, за участю третьої особи - ОСОБА_1, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 

Головуючий                                                                                          М. І. Смокович

Судді                                                                                                    О. В. Білоус 

                                                                                                    Т. Г. Стрелець