ПОСТАНОВА
Іменем України

24 жовтня 2018 року 
м.Київ
справа №826/11783/14
адміністративне провадження №К/9901/2661/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
Головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,
суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Відкритого акціонерного товариства «Аерофлот - російські авіалінії» на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 грудня 2014 року (судді: Шейко Т.І., Добрівська Н.А., Катющенко В.П.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2015 року (судді: Собків Я.М., Борисюк Л.П., Ключкович В.Ю.) у справі №826/11783/14 за позовом Відкритого акціонерного товариства «Аерофлот - російські авіалінії» до Державної авіаційної служби України про визнання нечинною та скасування постанови, 

УСТАНОВИВ:

Відкрите акціонерне товариство «Аерофлот - російські авіалінії» в особі Представництва Відкритого акціонерного товариства «Аерофлот - російські авіалінії» (далі - ВАТ «Аерофлот - російські авіалінії», позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної авіаційної служби України (далі - ДАС України, відповідач), в якому просило визнати нечинною та скасувати постанову №000375 від 09 липня 2014 року про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації.

Постановою  Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 грудня2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2015, у задоволенні позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій просив скасувати судові рішення, а справу направити до  суду першої інстанції на новий розгляд. В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що судами неповно з'ясовано та не доведено обставини, що мають значення для справи, а висновки, викладені в оскаржуваних рішеннях, не відповідають обставинам справи. Крім того, скаржник вказує на те, що він як авіаперевізник, створений і ліцензований відповідно до законодавства Російської Федерації, зобов'язаний дотримуватись положень законодавства Російської Федерації, які для нього є першочерговими порівняно з положеннями законодавства України. 

Відповідач у своїх запереченнях на касаційну  скаргу зазначив, що висновки судів, викладені у оскаржуваних рішеннях, повною мірою відповідають обставинам справи, підтверджуються наявним у матеріалах справи письмовими доказами, при розгляді справи дотримано норм матеріального та процесуального права, а тому касаційна скарга не підлягає задоволенню. 

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги та заперечення на них, матеріали справи, судові рішення, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Суди встановили, що  ДАС України за наслідками перевірки інформації, викладеної у протоколі про правопорушення у галузі цивільної авіації від 25.06.2014 №000375 та в телеграмі Украероцентру ТЛГ №311300  встановила порушення ВАТ «Аерофлот» правил та порядку використання повітряного простору України під час виконання рейсу AFL 1790 31.03.2014 о 09:24 год.. Порушення полягало у здійсненні польоту через заборонену зону повітряного простору України без відповідно дозволу та заявки на використання повітряного простору на закритий аеродром «Сімферополь», що є порушенням  статті 29 Повітряного кодексу України (далі - ПК України), пунктів 56 та 118  постанови Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 №401 «Про затвердження Положення про використання повітряного простору України»  (далі - Положення № 401).

На підставі абзацу 4 пункту 1 частини першої статті  127, статей  127-130 Повітряного кодексу України  ДАС України прийняла постанову про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації від 09.07.2014 №000375, якою на ВАТ «Аерофлот-російські авіалінії» накладено штраф у розмірі 136000 грн.

Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог,  з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що оскільки матеріалами справи підтверджується здійснення ВАТ «Аерофлот» авіарейсу до Сімферополя під час заборони використання повітряного простору над півостровом Крим без відповідних дозволів та заявок на використання повітряного простору,- підстави для визнання нечинною та скасування оскаржуваної постанови та, відповідно, задоволення позовних вимог відсутні.

Колегія суддів Верховного Суду погоджується із таким висновком судів попередніх інстанцій, з огляду на наступне. 

Приписи пункту 26 частини 1 статті  1 ПК України  визначають, що використання повітряного простору України - провадження діяльності, пов'язаної з польотами повітряних суден, з переміщенням (перебуванням) матеріальних об'єктів у повітряному просторі України, а також з вибуховими роботами, пусками ракет, усіма видами стрільб, у тому числі з метою здійснення впливу на гідрометеорологічні процеси в атмосфері, що становлять загрозу безпеці польотів повітряних суден та інших літальних апаратів.

Згідно  ст. 23 ПК України   організація використання повітряного простору України - це комплекс заходів, який вживається для забезпечення безпечного, економічного та регулярного повітряного руху, а також будь-якої іншої діяльності, пов'язаної з використанням повітряного простору України. Положення про використання повітряного простору України затверджується Кабінетом Міністрів України.

Порушенням порядку використання повітряного простору України вважаються дії або бездіяльність юридичних чи фізичних осіб, що призвели до порушення вимог законодавчих та інших нормативно-правових актів, які регулюють порядок використання повітряного простору України.

Частиною 1  статті 29 ПК України  передбачено, що використання повітряного простору України здійснюється на підставі дозволів, що надаються органами об'єднаної цивільно-військової системи організації повітряного руху відповідно до порядку, визначеного Положенням №401.

Порядок подання заявок, видачі дозволів та визначення умов використання повітряного простору врегульовані Розділом IV Положення №401.

Так, користувачі повітряного простору, заінтересовані у провадженні діяльності, повинні подати відповідну заявку на використання повітряного простору.

Згідно з пунктом 57 Положення №401 подання заявок та видача дозволів на використання повітряного простору або анулювання заявок може здійснюватися за допомогою телеграфу, телефону, поштового зв'язку, телефаксу тощо. Користувачі повітряного простору зобов'язані мати прямий зв'язок (телеграф, телефон, телефакс або інші види зв'язку) з органами ОПР та відповідними органами управління Повітряних Сил Збройних Сил.

При цьому, в пункті 58 Положення закріплено, що форма розкладів та заявок на польоти цивільних повітряних суден, а також терміни їх подання визначаються Правилами надання експлуатантам дозволів на виліт з аеропортів України та приліт до аеропортів України під час виконання міжнародних, внутрішніх та транзитних польотів, що затверджуються Мінінфраструктури та Міноборони.

Відповідно до пункту 60 Положення №401 розклад регулярних внутрішніх та міжнародних польотів цивільних повітряних суден експлуатантів України та іноземних експлуатантів затверджується Державіаслужбою і надсилається до Украероруху (Украероцентру) та органів управління Повітряних Сил Збройних Сил не пізніше ніж за 20 діб до введення його в дію.

Згідно п. 61 Положення №401 органи управління Повітряних Сил Збройних Сил, Украероцентр здійснюють контроль за виконанням регулярних внутрішніх та міжнародних польотів, а також транзитних регулярних польотів та наданням органами ОПР послуг з обслуговування повітряного руху. З цією метою користувачі повітряного простору подають Украероцентру перелік повторюваних планів польотів не пізніше ніж за 14 діб до початку польоту, а зміни до цього переліку - за 7 діб до введення їх у дію. Украероцентр доводить перелік повторюваних планів польотів до РДЦ та органів управління Повітряних Сил Збройних Сил.

Приписами п.п. 74, 75 Положення №401 поряд з іншим закріплено, що дозвіл на виконання внутрішніх та міжнародних регулярних польотів з посадкою (вильотом) в Україні (з України) видається Державіаслужбою.

Колегією суддів враховується, що відповідно до п. 2 розділу І Положення №401 дозволом на використання повітряного простору є офіційне повідомлення про надання користувачеві повітряного простору дозволу для провадження діяльності у порядку, що визначається відповідним підрозділом органу об'єднаної цивільно-військової системи організації повітряного руху України. 

У відповідності до п. 6  постанови Кабінету Міністрів України «Про створення об'єднаної цивільно-військової системи організації повітряного руху України» від 19.07.1999 №1281  головним оперативним підрозділом системи є Український центр планування використання повітряного простору України та регулювання повітряного руху (далі - Украероцентр).

Загальний порядок польотів та маневрування  повітряних суден у класифікованому повітряному просторі  України та повітряному просторі над відкритим морем, де відповідальність за обслуговування повітряного руху (далі - ОПР) міжнародними договорами покладена на Україну, з метою забезпечення безпеки польотів цивільних повітряних суден і екологічної безпеки встановлюють Правила польотів цивільних повітряних суден у повітряному просторі України, затверджені наказом Міністерства інфраструктури України від 28.10.2011 №478, (далі - Правила).

Відповідно до пункту 1.3. Правил контрольований політ - будь-який політ,  який виконується за наявності диспетчерського дозволу.
В свою чергу, диспетчерський дозвіл - дозвіл  командиру  повітряного  судна діяти відповідно до умов, установлених диспетчерським органом.
відповідно до пункту 8.1 глави 8 Правил дозвіл повинен бути отриманий до початку виконання контрольованого польоту або частини польоту, яка виконується як контрольований політ. Такий дозвіл запитується шляхом подання плану польоту до органу диспетчерського обслуговування повітряного руху .

Аналогічні положення закріплені пунктами 3.3.1.1, 3.3.1.2, 3.3.2, 3.6.1.1  Додатку 2 до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію 1944 року «Правила польотів» .

Так, на підставі телеграми Украероцентр від 28 березня 2014 року, погодженої з Міністерством оборони України, з метою забезпечення безпеки польотів, Державною авіаційною службою України згідно з  статтею 30 ПК України  та пунктом 101 розділу VII Положення №401 встановлено заборону на використання повітряного простору над півостровом Крим в межах координат, згідно наявної у матеріалах справи карти, з 17 год. 00 хв. 28.03.2014 по 23 год. 59 хв. 28.06.2014.

Крім того, відповідно підпункту «n» пункту 5.1.1.1 розділу 5.1 Глави 5 Додатку 15 до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію 1944 року «Службы аэронавигационной информации» та Dос. 8126 ІСАО «Руководство по службам аэронавигационной информации», які є обов'язковими як для України, так і для Російської Федерації згідно зі статями 37 та 38 вказаної Конвенції, та згідно з абзацом 15 підпункту 3.2.1.2 Правил №564 Державіаслужбою України був виданий NОТАМ А0520/14.

Отже, станом на 31 березня 2014 року над півостровом Крим була встановлена заборона використання повітряного простору (заборонена зона), про що свідчить опублікована в NOTAM А0520/14 інформація.

Як було встановлено судами попередніх інстанцій, зокрема, зі змісту телеграм Украероцентру ТЛГ №311300 перед початком здійснення 31.03.2014 польоту рейсом AFL 1790 заявки на використання повітряного простору та план польоту позивачем подано не було, про що свідчить відповідна відмітка в телеграмі «NIL».

За таких обставин колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про порушення повітряним судном ВАТ «Аерофлот»  під час здійснення рейсу AFL №1790 порядку використання повітряного простору, з огляду на відсутність заявки та відповідних дозволів на виконання таких рейсів.

Колегія суддів також враховує, що вимоги до змісту, правил видачі та випуску NОТАМ уніфіковані для всіх країн, що приєднались до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію 1944 року та містяться у Додатку 15 та Dос. 8126.

Відповідно до п. 5.1.1 Додатку 15: «NОТАМ составляется и издается незамедлительно в тех случаях, когда подлежащая распространению информация носит временный и непродолжительный характер, или в случае введения в срочном порядке важных с эксплуатационной точки зрения постоянных изменений или временных изменений, носящих долгосрочный характер, исключая обширный текстовой и/или графический материал».

NОТАМ є складовою частиною об'єднаного пакета аеронавігаційної інформації, визначення якого міститься в розділі 1.1 «Определения» Глави 1 Додатку 15.
Відповідно до пп. 2.1.2 п. 2.1 глави 2 Правил №564, аеронавігаційна інформація затверджується Державіаслужбою України та публікується САІ.

Згідно з розділом 1.1 «Определения» Глави 1 Додатку 15 «Запретная зона - воздушное пространство установленных размеров над территорией или территориальными водами государства, в пределах которого полеты воздушных судов запрещены». 
Таке ж положення міститься в Главі 1.

Відповідно до вимог пп. пп. 2.2.1, 2.2.4 та 2.2.5 розділу 2.2 глави 2 Додатку 15 «...2.2.1 Служба аэронавигационной информации обеспечивает представление аэронавигационных данных и аэронавигационной информации, необходимых для обеспечения безопасности, регулярности и эффективности аэронавигации, в форме, отвечающей эксплуатационным требованиям, предъявляемым сообществом ОрВД, в том числе: а) персоналом, связанным с производством полетов, включая летные экипажи, при планировании полетов и в пилотажных тренажерах; b) органом обслуживания воздушного движения, ответственным за полетно-информационное обслуживание и службами, отвечающими за предполетную информацию»; « 2.2.4 Кроме того, служба аэронавигационной информации получает аэронавигационные данные и аэронавигационную информацию, позволяющие ей обеспечивать предполетное информационное обслуживание и удовлетворять потребности в информации во время полета, из следующих источников: а) от служб аэронавигационной информации других государств; b) из других источников»; « 2.2.5 Аэронавигационные данные и аэронавигационная информация, получаемые из источников, указанных в п. 2.2.4 а), при распространении сопровождается четкой ссылкой на то, что они опубликованы с санкции государства, от которого получены».

Служба аеронавігаційної інформації Російської Федерації (ГУП ЦАП ГА РФ) отримує аеронавігаційну інформацію від служби аеронавігаційної інформації України (САІ), що підтверджується листом Державного підприємства обслуговування повітряного руху від 21.08.2014 року №1.14-112.

Окрім того, відповідно до п. 2.3.2 розділу 2.3 Глави 2 Додатку 2 «...До начала полета командир воздушного судна знакомится со всей имеющейся информацией, касающейся запланированной операции».

Пунктом 8.1.3 Додатку 15 закріплено, що «членам летного экипажа предоставляется краткая аннотация действующих NОТАМ, имеющих эксплуатационное значение, и другая информация срочного характера в форме составленных открытым текстом бюллетеней предполетной информации (РІВ)».

Наведене спростовує твердження скаржника щодо його необізнаності станом на час виконання рейсів про закриття повітряного простору України над півостровом Крим та діючих NОТАМ, а відтак, підтверджує висновки судів попередніх інстанцій про те, що позивач був обізнаний про існування обмежень, введених, зокрема, NOTAM А0520/14.

Також, судова колегія звертає увагу, що вказаний NОТАМ має у своєму тексті у полі визначення, цілі літери «NBO», що відповідно до Додатку А глави 6 Dос. 8126 ІКАО «Руководство по службам аэронавигационной информации» означає, що NОТАМ відібрано для негайного сповіщення експлуатантів повітряних суден, для включення в РІВ, та стосується виконання польотів.

Стосовно посилань скаржника на те, що він як авіаперевізник, створений і ліцензований відповідно до законодавства Російської Федерації зобов'язаний пріоритетно дотримуватись положень законодавства Російської Федерації, а не України, Суд зауважує наступне.

Відповідно до статті 11 Конвенції про міжнародну цивільну авіацію 1944 року та частини 1 статті 8 Угоди між Урядом України та Урядом Російської Федерації про повітряне сполучення і співробітництво в галузі повітряного транспорту до повітряних суден авіакомпанії «Аерофлот» під час їх перебування на території України застосовуються закони та правила України, які регулюють приліт і виліт з її території повітряних суден, що здійснюють міжнародні польоти, або експлуатацію чи навігацію цих повітряних суден.

При цьому пунктом 41 статті  1 ПК України  визначено, що заборона використання повітряного простору України - обов'язкове для виконання рішення уповноваженого органу про заборону певним (окремим) користувачам провадити у визначеному районі діяльність, пов'язану з використанням повітряного простору України.
Крім того, частиною 3  статті 48 ПК України  встановлено заборону виконання польоту повітряного судна в контрольованому повітряному просторі без двостороннього радіозв'язку з органом обслуговування повітряного руху.

Згідно ч.ч. 3, 4  ст. 23 ПК України  порушенням порядку використання повітряного простору України вважаються дії або бездіяльність юридичних чи фізичних осіб, що призвели до порушення вимог законодавчих та інших нормативно - правових актів, які регулюють порядок використання повітряного простору України. Перелік порушень порядку використання повітряного простору України визначається Положенням про використання повітряного простору України.

Пунктом 94 розділу VII Положення №401 передбачено, що під час виконання польоту повітряне судно на запит та з дозволу відповідного органу ОПР (органу управління повітряним рухом) може перетинати межі зони обмеження польотів, небезпечної зони та зони, що належить до тимчасово зарезервованого повітряного простору, під час їх використання. В інших випадках повітряне судно повинно виконувати політ поза межами зазначених зон згідно з установленим порядком.

Згідно п. 97 розділу VII Положення №401 у повітряному просторі чи в окремих його частинах, де встановлено заборону або обмеження, не забороняється: діяльність, що провадиться підприємствами, установами або організаціями, в інтересах яких встановлено заборону або обмеження використання частини повітряного простору, а також підприємствами, установами або організаціями, зазначеними в Збірнику аеронавігаційної інформації; виконання польотів на перехоплення повітряних суден - порушників, нерозпізнаних цілей, інша діяльність, що провадиться з метою захисту державних інтересів України; виконання польотів для проведення пошуково-рятувальних робіт, робіт, пов'язаних з поданням допомоги у разі виникнення стихійного лиха, катастроф, аварій, аварійних ситуацій та в інших випадках, що загрожують життю і здоров'ю людей; виконання спостережних польотів згідно з Договором з відкритого неба.

Позивачем не було наведено судам та не підтверджено належними доказами існування обставин, за наявності яких можливе виконання ним польотів у повітряному просторі чи в окремих його частинах, де встановлено заборону.
Разом з тим, факт виконання такого рейсу останнім не заперечується.

Таким чином, відповідачем доведено, а позивачем не спростовано, що при виконанні рейсу AFL №1790 31.03.2014 року ВАТ «Аерофлот» допущено порушення правил та порядку використання повітряного простору України.

Оцінюючи посилання скаржника на порушення відповідачем процедури накладення штрафу, а саме: нестворення комісії з розгляду справ про правопорушення у галузі цивільної авіації та непроведення розслідування, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Згідно п. 106 розділу VII Положення №401 контроль за дотриманням рішень про встановлення заборон та обмежень використання повітряного простору покладається на відповідні органи, які їх встановили.

Пунктом 118 Положення №401 визначено, що до порушень порядку використання повітряного простору, що підлягають розслідуванню, належать, зокрема, факти виконання повітряним судном польоту через зону обмеження польотів, небезпечну зону та зону, що належить до тимчасово зарезервованого повітряного простору, без відповідного дозволу під час її використання.

Відповідно до п. 126 Положення №401 у разі допущення порушення порядку використання повітряного простору іноземним повітряним судном дані засобів об'єктивного контролю органів ОПР передаються Украероцентром Державіаслужбі. Державіаслужба передає протягом 3 діб інформацію про зазначене порушення органам авіаційної влади держави реєстрації (власника, експлуатанта) повітряного судна.

Головою Державіаслужби 16.02.2012 видано наказ №121, яким затверджено Положення про Комісію з розгляду справ про правопорушення у галузі цивільної авіації та порушень вимог законодавства у повітряному просторі.

Відповідно до п. 11 Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 року №398, для розгляду наукових рекомендацій та проведення фахових консультацій з основних питань діяльності у Державіаслужбі можуть утворюватися постійні або тимчасові консультативні, дорадчі органи. Пунктом 1 Положення про Комісію визначено, що вона є постійно діючим дорадчим органом Державіаслужби. Таким чином, рішення Комісії не є обов'язковим, а носить рекомендаційний характер для посадової особи, яка розглядає справу про правопорушення в галузі цивільної авіації та приймає відповідне рішення.

Щодо необхідності проведення Державіаслужбою розслідування по кожному факту порушення порядку використання повітряного простору України колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що відповідно до ч. 1 ст. 9 та ч. 9 ст. 119 ПК України, згідно з якими розслідування авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами і літальними апаратами України та іноземними цивільними повітряними суднами, які сталися на території України, а також порушення вимог щодо використання повітряного простору України здійснює спеціалізована експертна установа з розслідування авіаційних подій, що утворюється та статус якої визначається Кабінетом Міністрів України. 

Постановою Кабінету Міністрів України від 21.03.2012 №228  утворено Національне бюро з розслідування авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами. Пунктом 3 Положення про Національне бюро визначено, що воно є державною спеціалізованою експертною установою з розслідування авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами. Тобто, розслідування по кожному факту порушення порядку використання повітряного простору України проводить Національне бюро, а не Державіаслужба.

Щодо процедурних порушень, на які посилається позивач в обґрунтування даного позову, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції та враховує наступне.

Процедурні порушення, допущені контролюючим органом при розгляді справи про правопорушення, не можуть бути обставиною, яка звільняє від відповідальності, у разі підтвердження факту правопорушення. Процедурні порушення не повинні сприйматися як безумовне свідчення протиправності прийнятого за наслідками розгляду справи про правопорушення рішення. Натомість, вчинені контролюючим органом процедурні порушення підлягають оцінці з огляду на те, наскільки ці порушення вплинули на можливість порушника захистити свої права та чи призвели процедурні порушення на встановлення обставин порушення та на наслідки.

Крім того, предметом даного адміністративного позову є постанова про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації. 

У той же час, як станом на час звернення з даним адміністративним позовом до суду, так і на час розгляду справи у суді і вирішення справи по суті, позивачем не надано жодних належних та допустимих доказів на спростування правомірності дій посадового особою ДАС України при розгляді справи про правопорушення у галузі цивільної авіації, як і доказів оскарження таких дій.

При цьому, судовою колегією враховується, що навіть у випадку встановлення процедурних порушень прийняття акта суб'єктом владних повноважень зазначене не може бути підставою для скасування останнього у випадку встановлення правопорушення, факт вчинення якого підтверджено у ході розгляду справи.

Таким чином, доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів не спростовують.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права, які могли б привести до ухвалення незаконних рішень,  внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судові рішення, - без змін.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду 

ПОСТАНОВИВ:

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 грудня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2015 року у справі №826/11783/14 залишити без змін, а касаційну скаргу Відкритого акціонерного товариства "Аерофлот-російські авіалінії", - без задоволення. 

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття і оскарженню не підлягає. 

Головуюча суддя:                                                                                   І.Л. Желтобрюх

Судді:                                                                                                     О.В. Білоус

                                                                                            Т.Г. Стрелець