П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И
 
03 жовтня 2018 року 
м. Київ 
 
Справа № 661/3925/16-а
Провадження № 11-949апп18
 
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянула у порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_3 до Новокаховської міської ради Херсонської області про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою фізичної особи-підприємця ОСОБА_3 на ухвалу Новокаховського міського суду Херсонської області від 10 липня 2017 року (суддя Бойко М. Є.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду 
від 16 листопада 2017 року (судді Потапчук В. О., Семенюк Г. В., Шеметенко Л. П.),
 
У С Т А Н О В И Л А :
 
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.       У грудні 2016 року фізична особа-підприємець ОСОБА_3 (далі - ФОП ОСОБА_3.)звернулася до суду з позовом, у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення 19-ї сесії 7-го скликання Новокаховської міської ради Херсонської області від 15 грудня 2016 року № 622 «Про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельних ділянок комунальної власності» в частині пункту 1.2, яким вирішено надати дозвіл на розробку технічної документації щодо поділу земельних ділянок комунальної власності площею 0,5467 га за адресою: АДРЕСА_1 Херсонської області для розміщення та обслуговування нежилого приміщення адміністративного комплексу з фітнес-клубом та автостоянкою на землях житлової та громадської забудови, за функцією використання - комерційні землі, кадастровий номер НОМЕР_1, на десять окремих земельних ділянок.
2.       На обґрунтування своїх вимог позивач зазначила, що оскаржуваним рішенням порушено її права, оскільки ФОП ОСОБА_3 має у власності нерухоме майно, розташоване на вказаній земельній ділянці, що в подальшому унеможливить використання такого майна. Посилалася на те, що вказана земельна ділянка перебувала у її користуванні, та позивачем вживались усі заходи для її викупу, вносилась плата за землю. Указувала також на те, що станом на день прийняття оскаржуваного рішення залишалось чинним рішення 58 сесії 6-го скликання Новокаховської міської ради Херсонської області від 24 лютого 2014 року № 1503, яким позивачу було вирішено надати дозвіл на розробку проекту землеустрою для формування земельної ділянки площею 0,5467 га по АДРЕСА_1.
 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.       Новокаховський міський суд Херсонської області ухвалою від 10 липня 2017 року закрив провадження у даній справі та роз'яснив позивачу право на звернення до суду з відповідним позовом в порядку цивільного судочинства.
4.       Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 16 листопада 2017 року ухвалу суду першої інстанції залишив без змін.
 
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5.       У касаційній скарзі позивач просить скасувати ухвали судів першої та апеляційної інстанцій та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
6.       Зазначає, що спір у цій справі є публічно-правовим, оскільки предметом спору є оцінка дій відповідача як суб'єкта владних повноважень при розпорядженні ним спірною земельною ділянкою, тобто реалізації владних управлінських функцій.
7.       У зв'язку з цим позивач вважає, що приймаючи рішення про закриття провадження в адміністративній справі та указуючи на її належність до юрисдикції цивільного суду, суди попередніх інстанцій порушили норми матеріального та процесуального права, що є підставою для скасування їх рішень.
 
Позиція інших учасників справи
8.       Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
 
Рух касаційної скарги
9.       Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 01 грудня 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ФОП ОСОБА_3.
10.  На підставі пункту 4 частини першої розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у редакції, яка набрала чинності з 15 грудня 2017 року, справу прийняв до провадження суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та призначив її до попереднього розгляду.
11.  Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою 
від 16 серпня 2018 року передав зазначену справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, а саме у зв'язку з тим, що учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
12.  Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 27 серпня 2018 року прийняла та призначила цю справу до розгляду у порядку письмового провадження без виклику її учасників на 03 жовтня 2018 року.
 
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
13.  Пунктом 1.2 рішення 19-ї сесії 7-го скликання Новокаховської міської ради Херсонської області від 15 грудня 2016 року №622 «Про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельних ділянок комунальної власності» вирішено надати дозвіл на розробку технічної документації щодо поділу земельних ділянок комунальної власності площею 0,5467 га за адресою: АДРЕСА_1, Херсонської області для розміщення та обслуговування нежилого приміщення адміністративного комплексу з фітнес-клубом та автостоянкою на землях житлової та громадської забудови, за функцією використання комерційні землі, кадастровий номер НОМЕР_1, на десять окремих земельних ділянок №1- площею 0,0785, №2 - 0,0117 га, №3 - 
0,0139 га, №4 - 0,2284 га, №5 - 0,0264 га, №6 - 0,0359 га, №7 - 0,0134 га, №8 - 
0,0603 га, №9 - 0,0554 га, №10 - 0,0094 га.
14.  Також зобов'язано відділ земельних відносин та комунальної власності виконавчого комітету Новокаховської міської ради Херсонської області після розробки технічної документації зареєструвати новостворені земельні ділянки та визначити вільні від забудови для подальшої передачі в користування шляхом проведення земельних торгів.
15.  Вважаючи, що вказаним рішенням порушено її права, позивач звернулася до суду з позовом.
 
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
16.  Згідно із частиною другою статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення, якщо не зазначено інше) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
17.  За визначенням пункту 7 частини першої статті 3 КАС суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
18.  Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
19.  Згідно з пунктом 1 частини другої статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
20.  Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС (у чинній редакції), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
21.  Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
22.  Водночас, визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
23.  Положеннями статті 80 Земельного кодексу України (далі - ЗК, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що суб'єктами права власності на землю є територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.
24.  Частиною першою статті 116 ЗК визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
25.  Відповідно до частини першої статті 122 ЗК сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
26.   Відповідно до частини першої статті 120 ЗК (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) у разі набуття права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, що перебувають у власності, користуванні іншої особи, припиняється право власності, право користування земельною ділянкою, на якій розташовані ці об'єкти. До особи, яка набула право власності на жилий будинок, будівлю або споруду, розміщені на земельній ділянці, що перебуває у власності іншої особи, переходить право власності на земельну ділянку або її частину, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення.
27.  Згідно з частиною першою статті 377 Цивільного кодексу України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) до особи, яка набула право власності на житловий будинок (крім багатоквартирного), будівлю або споруду, переходить право власності, право користування на земельну ділянку, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення в обсязі та на умовах, встановлених для попереднього землевласника (землекористувача).
28.  Із сукупності наведених норм можна зробити висновок, що набуття певного речового права на земельну ділянку особою, яка набула права власності на нерухоме майно, на ній розміщене, відбувається шляхом переходу від попереднього власника нерухомого майна в тому ж обсязі, або відповідно до рішення органу місцевого самоврядування. 
29.  Як убачається із пояснень позивача, нею було придбано нежитлове приміщення, а також три замощення як під'їзди до приміщення та паркувальний майданчик, які знаходяться на земельній ділянці за кадастровим номером НОМЕР_1 площею 0,5467 га.
30.  Позивачем вчинялись дії щодо набуття у власність спірної земельної ділянки, посилаючись на рішення відповідача від 24 лютого 2014 року № 1503, яким ФОП ОСОБА_3 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою на вказану земельну ділянку, укладено угоду з відповідачем про відшкодування збитків від недоотримання коштів за фактичне землекористування земельною ділянкою площею 0,5467 га зі строком дії до моменту оформлення правовстановлюючих документів, а також укладено договір про оплату авансового внеску в рахунок оплати вартості земельної ділянки, за рахунок якого Новокаховською міською радою здійснюватиметься фінансування робіт з проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки.
31.  Указує, що рішенням про надання дозволу на розробку технічної документації для поділу цієї земельної ділянки на десять окремих порушено право користування майном, яке на ній розташоване, оскільки вважає придбані нею нежитлове приміщення та замощення цілісним об'єктом нерухомості, а наслідком прийнятого рішення буде поділ земельних ділянок під ним, що призведе до неможливості належної реалізації набуття права на землю під належним їй об'єктом нерухомості.
32.  Таким чином, виникнення спірних правовідносин обумовлене неправомірним, на думку позивача, розпорядженням, яким порушено приватний майновий інтерес позивача як власника нерухомого майна на набуття земельної ділянки, на якій таке майно розташоване.
 
Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
33.  Закриваючи провадження у справі, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскільки спір виник з приводу розпорядження органом місцевого самоврядування землями комунальної власності, то він є приватноправовим.
34.   Велика Палата Верховного Суду приходить до висновку, що предметом позову у даному випадку є не оскарження процедури прийняття рішення суб'єктом владних повноважень, який є розпорядником земельних ділянок, а забезпечення можливості набуття речового права на земельну ділянку під об'єктом нерухомості, що належить позивачу на праві власності, тобто захист приватного майнового інтересу.
35.  Відтак - правовідносини, пов'язані з прийняттям та реалізацією такого рішення підпадають під визначення приватноправових.
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
36.  Викладені у касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновків судів попередніх інстанцій не підтвердилися під час перегляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
37.  Судами правильно застосовано норми статей 3, 17 та 157 КАС та закрито провадження у справі в порядку адміністративного судочинства.
38.  Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС (у чинній редакції) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
39.  За змістом частини першої статті 350 КАС (у чинній редакції) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
 
Висновки щодо розподілу судових витрат
40.  Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
41.  Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 2, 3, 4, 17 КАС, статтями 345, 349, 350, 356, 359 КАС (у чинній редакції), Велика Палата Верховного Суду

П О С Т А Н О В И Л А :
 
1. Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_3 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Новокаховського міського суду Херсонської області від 10 липня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | В. С. Князєв
Судді: | | |
| Н. О. Антонюк | | О. Б. Прокопенко
| С. В. Бакуліна | | Л. І. Рогач
| В. І. Данішевська | | І. В. Саприкіна
| О. С. Золотніков | | О. М. Ситнік
| О. Р. Кібенко | | О. С. Ткачук
| Л. М. Лобойко | | В. Ю. Уркевич
| Н. П. Лященко | | О. Г. Яновська