П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
02 жовтня 2018 року
м. Київ
 
Справа №2а-8102/12/1370
Провадження № 11-728апп18
 
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
головуючого Князєва В. С., 
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю секретаря судового засідання Мамонової І. В.,
учасники справи:
представник позивача - Борис А. С.,
представник відповідача - Риб'як В. О.,
розглянула в судовому засіданні в режимі відеоконференції касаційну скаргу Львівської митниці ДФС (далі - Львівська митниця) на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2012 року (суддя Гулкевич І. З.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 квітня 2015 року (судді Каралюс В. М., Затолочний В. С., Костів В. М.) у справі № 2а-8102/12/1370 за позовом Львівського міського центру зайнятості (далі - Центр зайнятості) до Львівської митниці, третя особа на стороні відповідача без самостійних вимог на предмет спору - ОСОБА_5, про стягнення коштів та
ВСТАНОВИЛА: 
У вересні 2012 року Центр зайнятості звернувся до суду з позовом до Львівської митниці, в якому просив стягнути з відповідача на його користь витрачені кошти в сумі 8 тис. 430 грн 60 коп.
На обґрунтування позовних вимог Центр зайнятості вказав, що ОСОБА_5 після звільнення з митних органів отримував допомогу по безробіттю, проте за рішенням суду його поновлено на роботі з дати звільнення, а тому Львівська митниця як роботодавець має повернути позивачу зазначені виплати.
Львівський окружний адміністративний суд постановою від 14 грудня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 квітня 2015 року, адміністративний позов задовольнив.
Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Львівська митниця подала касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки жодна сторона не виступає у спорі як суб'єкт владних повноважень та між сторонами відсутній публічно-правовий спір. Водночас, з посиланням на порушення норм матеріального та процесуального права, скаржник просить ухвалити нове рішення - про відмову в задоволенні адміністративного позову.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 26 травня 2016 року відкрив касаційне провадження в цій справі. 
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції цього Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У січні 2018 року справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 12 червня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 02 липня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін. 
Позивач та третя особа відзивів на касаційну скаргу не надіслали.
У судовому засіданні 02 жовтня 2018 року представник відповідача скаргу підтримав та просив її задовольнити з викладених у ній мотивів, представник відповідача просив рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, виступи учасників справи, перевіривши матеріали справи та наведені у касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її часткового задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що ОСОБА_5 перебував у трудових відносинах на державній службі в митних органах на посаді провідного інспектора оперативного відділу служби боротьби з контрабандою та порушенням митних правил Львівської митниці та був звільнений 23 червня 2011 року згідно з пунктом 6 частини першої статті 30 Закону України від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ «Про державну службу». 
ОСОБА_5 зареєструвався у Центрі зайнятості як такий, що шукає роботу, 14 березня 2012 року йому надано статус безробітного та призначено виплату допомоги з безробіття відповідно до пункту 1 статті 23 Закону України від 02 березня 2000 року № 1533-ІІІ «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» (далі - Закон № 1533-ІІІ).
Виплачений ОСОБА_5 за період з 09 грудня 2011 року по 13 лютого 2012 року та з 14 березня по 10 липня 2012 року розмір допомоги по безробіттю складає 8 тис. 430 грн 60 коп.
Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 24 квітня 2012 року (справа № 3901/12/9104) визнав протиправним та скасував наказ Державної митної служби України від 22 червня 2011 року № 1293-к «По особовому складу Львівської митниці» в частині припинення перебування ОСОБА_5 на державній службі в митних органах. Суд також визнав протиправним і скасував наказ Львівської митниці від 23 червня 2011 року 286-к «Про оголошення наказу Державної митної служби України», поновив ОСОБА_5 на роботі на посаді провідного інспектора оперативного відділу служби боротьби з контрабандою та порушенням митних правил Львівської митниці, постановив стягнути з Львівської митниці на користь ОСОБА_5 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 23 червня 2011 року по 24 квітня 2012 року.
На виконання вказаної постанови суду ОСОБА_5 поновлено на посаді з 24 червня 2011 року, про що Львівська митниця видала наказ від 13 липня 2012 року № 1468-к. 
Ураховуючи, що ОСОБА_5 поновлено на роботі в митних органах з дати звільнення, Центр зайнятості направив до Львівської митниці претензію від 01 серпня 2012 року № 5015/13 про повернення суми сплаченої йому допомоги по безробіттю. 
Львівська митниця не погодилася з претензією та надала свої заперечення.
Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів. 
Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права. 
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно з частиною другою цієї ж статті Кодексу до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Таким чином, законодавець чітко визначив, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів влади та місцевого самоврядування у сфері дотримання прав і свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема обов'язку доказування правомірності своєї діяльності органами влади чи самоврядування. Тобто однією з визначальних особливостей КАС України є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - орган влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи.
Частиною четвертою статті 50 КАС України визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.
Правовий аналіз пунктів 1-4 частини четвертої статті 50 КАС України свідчить про те, що з наведених у цих пунктах підстав громадяни, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб. 
Однак і в цих випадках, водночас із перевіркою дій чи бездіяльності згаданих осіб, обставин, що стали підставою для втручання суб'єктів владних повноважень, суд має перевірити на відповідність чинному законодавству рішення, дії чи бездіяльність самих суб'єктів владних повноважень.
Крім того, пункт 5 частини четвертої статті 50 КАС України, який є частиною норми процесуального права, існує як послідовне продовження випадків превентивного судового контролю і має розумітися та застосовуватися судами саме в такому значенні, а не як норма, що давала би право для розширеного тлумачення права суб'єкта владних повноважень на адміністративний позов.
На обґрунтування заявлених у справі позовних вимог Центр зайнятості послався на частину четверту статті 35 Закону № 1533-ІІІ, якою передбачено, що сума виплаченого забезпечення та вартості наданих соціальних послуг безробітному, у разі поновлення його на роботі за рішенням суду, утримується із роботодавця.
Отже, спір про стягнення зазначених сум не є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який у спірних правовідносинах не здійснює владні управлінські функції.
При цьому відповідач у справі - Львівська митниця у спірних правовідносинах виступає не як суб'єкт владних повноважень, а як роботодавець поновленої на роботі за рішенням суду особи, якій було виплачено забезпечення та надано соціальні послуги як безробітному відповідно до Закону № 1533-ІІІ. 
Аналогічний правовий висновок щодо непоширення юрисдикції адміністративних судів на справи за позовами центрів зайнятості про стягнення незаконно отриманих за Законом № 1533-ІІІ сум викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі № П/811/1917/14 (провадження № 11-102апп18) та від 18 квітня 2018 року у справі № 813/6770/13-а (провадження № 11-189апп18).
На підставі частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 354, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Львівської митниці ДФС задовольнити частково.
2. Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2012 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 квітня 2015 року скасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 
 
Головуючий                                                                                                                      В. С. Князєв 
 
Суддя-доповідач   О. С. Золотніков
 
Судді:                             Н. О. Антонюк   Л. І. Рогач
 
С. В. Бакуліна   І. В. Саприкіна
 
В. І. Данішевська   О. М. Ситнік
 
О. Р. Кібенко   О. С. Ткачук
 
Л. М. Лобойко   В. Ю. Уркевич
 
Н. П. Лященко   О. Г. Яновська
 
О. Б. Прокопенко