ПОСТАНОВА
Іменем України

21 серпня 2018 року 
Київ
справа №712/10317/17
адміністративне провадження №К/9901/43377/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді-доповідача: Васильєвої І.А.,
суддів: Пасічник С.С., Юрченко В.П., 
розглянувши у порядку письмового провадження 
касаційну скаргу ОСОБА_2 
на ухвалу Соснівського районного суду м. Черкаси від 19.08.2017 (головуючий суддя: Троян Т.Є.)
та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 08.11.2017 (головуючий суддя: Кузьмишина О.М., судді: Глущенко Я.Б., Шелест С.Б.)
у справі № 712/10317/17
за позовом ОСОБА_2 
до Пожидалова Дмитра Юрійовича - головного державного ревізора-інспектора відділу перевірок платників основних галузей економіки управління аудиту Головного управління Державної фіскальної служби у Черкаській області 
про визнання дій протиправними, які полягають у складанні протоколу про адміністративне правопорушення, 

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_2 (далі - позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Пожидалова Д.Ю. - головного державного ревізора-інспектора відділу перевірок платників основних галузей економіки управління аудиту Головного управління Державної фіскальної служби у Черкаській області (далі - відповідач), в якому просила визнати протиправними дії відповідача, які полягають у складанні протоколу про адміністративне правопорушення № 50 серії АА № 760504 від 20.07.2017 із внесенням у нього неправдивих і недостовірних відомостей.

Ухвалою Соснівського районного суду м. Черкаси від 19.08.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 08.11.2017, відмовлено у відкритті провадження у справі з тих підстав, що протокол про адміністративне правопорушення не підлягає окремому оскарженню у порядку адміністративного судочинства.

У касаційній скарзі позивач просить скасувати ухвали судів першої та апеляційної інстанцій та направити справу для розгляду до суду першої інстанції, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, а саме: ст.ст. 3, 8, 19, 124 Конституції України, ст.ст. 6 та 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ст.ст. 51, 159, 195, 198, 204 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), ст.ст. 245, 246, 283, 284 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП). За доводами касаційної скарги судами не було враховано, що предметом оскарження є не протокол про адміністративне правопорушення, а дії відповідача при його складенні.

Відповідач не реалізував своє процесуальне право подання заперечення проти  касаційної скарги.

Перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної нстанцій норм процесуального права, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню. 

Як встановлено у судовому процесі, листом від 25.07.2017 Звенигородська ОДПІ Головного Управління ДФС в Черкаській області направила на адресу ТОВ «Катеринопільський торговий дім» протокол про адміністративні правопорушення, зокрема, № 50 серія АА № 760504 від 20.07.2017 складений інспектором ГУ ДФС в Черкаській області Пожидаловим Д.Ю. відносно головного бухгалтера ТОВ «КТД» ОСОБА_2 за правопорушення пункту.50.1 ст.50, пунктів198.1, 198.3, 198.5, ст.198, пункту 192.1, ст. 192, пунктів 199.1, 199.3 ст. 199 Податкового кодексу України, абзацу 7 пункту 4 розділу V порядку № 21, пункту 2, п.2,п.4, п.6 розділу V Порядку заповнення і надання податкової звітності з ПДВ, затвердженого наказом Мінфіну від 23.09.2014 № 966, за яке передбачено відповідальність за ст. 163-1 КУпАП.

Відповідно до ст. 251 КУпАП доказами в справі про адміністративне правопорушення є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами. 
Обов'язок щодо збирання доказів покладається на осіб, уповноважених на складання протоколів про адміністративні правопорушення, визначених статтею 255 цього Кодексу.

Згідно ст. 254 цього Кодексу, про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності. 
Протокол про адміністративне правопорушення, у разі його оформлення, складається у двох екземплярах, один з яких під розписку вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності.
Протокол не складається у випадках, передбачених статтею 258 цього Кодексу.

Частиною 1 ст. 256 КУпАП визначено, що у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім'я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі.

Частиною 1 ст. 2 КАС України (у редакції, чинній на дати ухвалення оскаржуваних ухвал судів першої та апеляційної інстанцій) визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до пункту 1 частини 2 ст. 17 цього Кодексу компетенція адміністративних судів поширюється на: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Обов'язковою ознакою рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, як правового акта індивідуальної дії  є прямий (безпосередній) вплив рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень на правовий статус фізичної чи юридичної особи, зокрема обмеження її прав, свобод, покладення на неї обов'язків. З огляду на те, що в правовому регулюванні приймає участь саме те рішення суб'єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права та обов'язки позивача, то дії такого суб'єкта владних повноважень або його посадової особи, які здійснюються у процедурі, яка передує прийняттю рішення не можуть  бути окремим предметом судового розгляду, так як такі дії не мають безпосереднього впливу на правовий статус особи, яка звернулась із позовом до суду за захистом свого порушеного права.  Безпосередній вплив на обсяг прав такого платника має постанова про адміністративне правопорушення, яка приймається на підставі низки процесуальних дій посадової особи суб'єкта владних повноважень. Отже, дії відповідача щодо складення протоколу про адміністративне правопорушення  не може бути предметом оскарження до адміністративного суду окремо від оскарження постанови про про адміністративне правопорушення. Обставини щодо правомірності дій посадової особи при складанні такого протоколу входять до предмету доведення у справі за позовом про скасування рішення суб'єкта владних повноважень (постанова про про адміністративне правопорушення), а їх правова оцінка судом на відповідність встановлених законом компетенції суб'єкта владних повноважень та порядку їх вчинення може бути підставою для скасування рішення як протиправного внаслідок вчинення посадовими особами суб'єкта владних повноважень дій не у спосіб та не у порядку, встановлених законом.

Застосовуючи вказані правові норми, суди попередніх інстанцій зробили правильний висновок, що складання протоколу - це процесуальні дії суб'єкта владних повноважень, які спрямовані на фіксацію адміністративного правопорушення та, в силу положень статті 251 КУпАП, є предметом оцінки суду в якості доказу вчинення такого правопорушення при розгляді справи про притягнення особи до адміністративної відповідальності.
При цьому, однак, при вирішенні питання про відкриття провадження у справі, суди, пославшись на пункт 1 частини 1 ст. 109 КАС України, застосували неправильний процесуальний наслідок - відмова у відкритті провадження у справі, із підстав того, що ця заява не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Тоді як правильним процесуальним наслідком є розгляд позовних вимог по суті та прийняття судового рішення за наслідками такого розгляду. 

Відповідно до пункту 1 частини 1 ст. 109 КАС України, суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі лише, якщо: заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
У разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи (частина 6 цієї статті).

Відповідно до частини 1 ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. 
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні (частина 3 цієї статті).

Ці норми кореспондуються із нормами ст. 242 КАС України у редакції після внесення змін Законом України від 03.10.2017.
Так, частиною 1 цієї статті встановлено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи (частина 3 цієї статті).

Відповідно до частини 1 ст. 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Керуючись ст. ст. 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити, скасувати ухвалу Соснівського районного суду м. Черкаси від 19.08.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 08.11.2017, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не підлягає оскарженню.

Головуючий суддя: | І.А. Васильєва
Судді: | С.С. Пасічник
| В.П. Юрченко