ПОСТАНОВА
Іменем України
Київ

30 жовтня 2018 року 
справа №804/2111/14
адміністративне провадження №К/9901/2666/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Ханової Р.Ф.,
суддів: Гончарової І.А., Олендера І.Я.

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника прокурора Дніпропетровської області на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 травня 2014 року у складі судді Куделько Н.Є. та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2015 року у складі суддів Прокопчук Т.С., Божко Л.А., Лукманової О.М. у справі № 804/2111/14 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Перемога Плюс» до Управління Держземагенства у місті Дніпропетровську Дніпропетровської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії, 

У С Т А Н О В И В :

У лютому 2014 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Перемога Плюс» (далі - Товариство, позивач у справі) звернулося до суду з позовом до Управління Держземагенства у м. Дніпропетровську Дніпропетровської області (далі - Управління Держземагенства, відповідач у справі), в якому просить 
-          визнати протиправним та нечинним рішення відповідача щодо застосування у витягах з технічної документації про нормативно грошову оцінку земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер НОМЕР_1, для експлуатації та обслуговування автостоянки коефіцієнту функціонального використання земель 2,5 замість коефіцієнту 1,0;
-          визнати коефіцієнт функціонального використання земель 1,0. для земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер НОМЕР_1  таким, що підлягає застосуванню з 21 квітня 2010 року;
-          зобов'язати Управління Держземагенства внести зміни до даних Державного земельного кадастру та у витяги з технічної документації про грошову оцінку земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер НОМЕР_1 в частині зміни коефіцієнту функціонального використання земель з коефіцієнту 2,5 на коефіцієнт 1,0, що застосовується до земель транспорту та зв'язку.

28 травня 2014 року постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2015 року, позов задоволено в повному обсязі.

Заступник прокурора Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Дніпропетровської міської ради не погодився із рішеннями судів попередніх інстанцій, подав касаційну скаргу про їх скасування та прийняття нового рішення про відмову у задоволенні позову.
В обґрунтування касаційної скарги прокурор посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права. Серед інших доводів касаційної скарги прокурор зазначає, що матеріалами справи підтверджено факт використання земельної ділянки в комерційних цілях, спірна земельна ділянка надана Товариству для розміщення автостоянки, що має на меті отримання прибутку при наданні послуг зі зберігання транспортних засобів, про що неодноразово наголошувалось в судах попередніх інстанцій. Відтак прокурор наголошує на тому, що Дніпропетровською міською радою та Управлінням Держземагенства у м. Дніпропетровську правомірно застосовано коефіцієнт функціонального використання для земельної ділянки - 2,5.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 червня 2015 року відкрито провадження за касаційною скаргою прокурора, справу № 804/2111/14 витребувано з Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

10 липня 2015 року справа № 804/2111/14 надійшла на адресу Вищого адміністративного суду України.

10 січня 2018 року справа № 804/2111/14 передана до Верховного Суду.

Позивачем заперечень (відзиву) на касаційну скаргу до суду не подано.

Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Верховний Суд, переглянувши рішення судів попередніх інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, вбачає підстави для часткового задоволення касаційної скарги.

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Аналогічні вимоги встановленні статтею 159 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній на час ухвалення судових рішень судами попередніх інстанцій.

Зазначеним вимогам закону судові рішення не відповідають.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено.
Відповідно до договору купівлі-продажу від 21 квітня 2010 року, який зареєстрований КП «Дніпропетровське МБТІ» 29 квітня 2010 року, Товариство придбало у власність будівлі та споруди автостоянки №19, що знаходяться за адресою: АДРЕСА_1, які передані Товариству за актом передачі 21 квітня 2010 року.

За повідомленням Дніпропетровської філії Регіональної філії ДП «Центр державного земельного кадастру» №Ц/16146-14 від 23 листопада 2011 року станом на 22 листопада 2011 року згідно даних Державного земельного кадастру м. Дніпропетровська нормативна грошова оцінка земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, (площею 1,2870 га, кадастровий номер НОМЕР_1) для земель транспорту з коефіцієнтом функціонального використання 1,0, у 2010-2011 роках складала суму 7410960,31 грн. (а.с.6).

Рішенням Дніпропетровської міської ради №120/49 від 12 березня 2014 року затверджена технічна документація з землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) по АДРЕСА_1 на зазначену земельну ділянку зареєстроване право комунальної власності за територіальною громадою м. Дніпропетровська в особі Дніпропетровської міської ради, земельна ділянка передана в оренду строком на 10 років Товариству, по АДРЕСА_1 земельна ділянка віднесена за основним цільовим призначенням до категорії земель промисловості, транспорту, енергетики, оборони та іншого призначення.

Позивачем з Дніпропетровською міською радою 1 грудня 2014 року укладений договір оренди спірної земельної ділянки за вищезазначеною адресою строком на 10 років, із зазначенням цільового призначення земельної ділянки 12. землі транспорту, кодом КВЦПЗ: 12.04. для розміщення і експлуатації будівель і споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства, функціональне використання по фактичному розміщенню виробничих будівель та споруди автостоянки №19.

Згідно витягу Управління Держземагенства з технічної документації №03/07-090/1 від 15 квітня 2014 року про нормативну грошову оцінку земельної ділянки автостоянки №19, що належить Товариству, та знаходиться за вищезазначеною адресою АДРЕСА_1, застосовується коефіцієнт функціонального використання - 2,5 як до земель комерційної та іншої діяльності.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, Суд зазначає наступне.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній на час звернення до суду з позовом), завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Критерії, на відповідність яким має бути перевірено судом зокрема рішення суб'єкта владних повноважень, визначені частиною третьої цієї статті.

Позивач звертаючись до суду, першу з позовних вимог сформулював як визнати протиправним та нечинним рішення відповідача щодо застосування у витягах з технічної документації про нормативно грошову оцінку земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер НОМЕР_1, для експлуатації та обслуговування автостоянки коефіцієнту функціонального використання земель 2,5 замість коефіцієнту 1,0.

При цьому, Товариством жодних ознак (реквізитів) цього рішення (дата прийняття, номер тощо) у позові не визначено, а суди попередніх інстанцій, задовольняючи позовні вимоги в повному обсязі, визнаючи протиправним та нечинним рішення Управління Держземагенства, не встановили та не оцінили жодне рішення цього органу. Матеріали адміністративної справи не утримують рішень Управління Держземагенства, окрім витягів з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки від різних дат, видані цим органом виконавчої влади. 

Аналіз положень статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній на час ухвалення рішень судами попередніх інстанцій), якою визначені повноваження суду при вирішення справи, свідчить про те, що суд може у разі задоволення адміністративного позову прийняти постанову зокрема про визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення. Зазначені положення дають підстави для висновку, що для відновлення права (інтересу) особи, порушеного конкретним рішенням суб'єкта владних повноважень, Суд має скасувати таке рішення та у разі необхідності зобов'язати суб'єкта владних повноважень здійснити певні дії, якщо одне лише скасування рішення не призведе до відновлення порушеного права позивача, тобто обрати ефективний спосіб судового захисту.

Скасовуючи рішення відповідача у справі, ідентифікувати яке неможливо, суди попередніх інстанцій обрали такий спосіб судового захисту (визначений позивачем), як визнання коефіцієнту функціонального використання земель 1,0. для земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер НОМЕР_1 таким, що підлягає застосуванню з 21 квітня 2010 року, не зважаючи на те, що такі дії не віднесено до компетенції судів. Коефіцієнт, який характеризує функціональне використання земельної ділянки, є складовою нормативної грошової оцінки землі, яка визначається уповноваженим органом виконавчої влади (Держземагенством), що є дискреційним повноваженням цього органу. 

Щодо правомірності визначення коефіцієнту функціонального використання земельної ділянки.

Відповідно до частини першої статті 21 Закону України від 06 жовтня 1998 року № 161-XIV "Про оренду землі", у редакції на час спірних правовідносин, орендна плата за землю - це платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою.
Розмір, форма і строки внесення орендної плати за землю встановлюються за згодою сторін у договорі оренди (крім строків внесення орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, які встановлюються відповідно до Податкового кодексу України).

Згідно з вимогами пункту 276.5 статті 276 Податкового кодексу України, у редакції на час спірних правовідносин, у разі надання в оренду земельних ділянок (в межах населених пунктів), окремих будівель (споруд) або їх частин власниками та землекористувачами, у тому числі зазначеними у пунктах 276.1 та 276.4 цієї статті, іншим суб'єктам, податок за площі, що надаються в оренду, обчислюється відповідно до статті 274 цього Кодексу від нормативної грошової оцінки, визначеної з урахуванням застосування відповідного коефіцієнта функціонального використання цих площ залежно від виду економічної діяльності орендаря, та статті 275 цього Кодексу.

Статтею 2 Закону України "Про плату за землю" у редакції на час спірних правовідносин, визначено, що використання землі в Україні є платним. Плата за землю справляється у вигляді земельного податку або орендної плати, що визначається залежно від грошової оцінки земель.

Згідно з приписами частини п'ятої статті 5 Закону України "Про оцінку земель", у редакції на час спірних правовідносин, нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної і комунальної власності та відповідно до статті 6 цього ж Закону витяг з технічної документації по нормативній грошовій оцінці земельної ділянки, виданий уповноваженим органом виконавчої влади, містить інформацію про грошову оцінку орендованої земельної ділянки, обов'язкову для врахування й сплати орендарем орендної плати.

Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення, зокрема, розміру земельного податку, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності. Статтею 18 Закону України "Про оцінку земель", у редакції на час спірних правовідносин, встановлено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, незалежно від їх цільового призначення, проводиться не рідше, ніж один раз на 5 - 7 років.
Вищевказаним Законом визначено, що нормативно-правові акти щодо нормативно-методичного регулювання оцінки земель використовують у своїй діяльності саме суб'єкти оціночної діяльності, які мають ліцензію на виконання землеоціночних робіт. За результатами нормативної грошової оцінки земель складається технічна документація.

Статтею 15 Закону встановлено, що підставою для проведення оцінки земель, у тому числі нормативної грошової оцінки земельних ділянок, є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Згідно зі статтею 23 Закону виготовлена технічна документація нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою. Витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки видається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Грошова оцінка земельних ділянок проводиться за методикою, яка затверджується Кабінетом Міністрів України (частина п'ята статті 201 Земельного кодексу України).

У пунктах 1, 2 Методики нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 1995 року № 213, у редакції на час спірних правовідносин, визначено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок здійснюється з метою визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також під час розроблення показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.

Інформаційною базою для нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення є матеріали державного земельного кадастру (кількісна і якісна характеристика земель, бонітування ґрунтів, економічна оцінка земель), матеріали внутрігосподарського землевпорядкування, а земель населених пунктів - їх генеральні плани та проекти планування і забудови населених пунктів, матеріали економічної оцінки території.

Згідно з пунктом 3.1 чинного на час спірних правовідносин Порядку нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затвердженого наказом Державного комітету України по земельних ресурсах, Міністерства аграрної політики України, Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України, Української академії аграрних наук від 27 січня 2006 року  № 18/15/21/11 (далі - Порядок) в основі нормативної грошової оцінки земель населених пунктів лежить капіталізація рентного доходу, що отримується залежно від місця розташування населеного пункту в загальнодержавній, регіональній і місцевій системах виробництва та розселення, облаштування його території та якості земель з урахуванням природнокліматичних та інженерно-геологічних умов, архітектурно-ландшафтної та історико-культурної цінності, екологічного стану, функціонального використання земель.

Вказаним Порядком визначено наступні категорії земель за функцією використання: землі житлової забудови; землі промисловості; землі досліджень та розробок; землі гірничої промисловості і гірничих розробок; землі комерційного використання; землі громадського призначення; землі транспорту, зв'язку; землі технічної інфраструктури; інші землі; землі змішаного використання.

Між тим, за основним цільовим призначенням землі поділяються на такі категорії - землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови;  землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;  землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Таким чином, поділ земель за вказаними нормативними актами передбачено за функцією використання та цільовим призначенням, які не є тотожними.

Нормативна грошова оцінка одного квадратного метра земельної ділянки населених пунктів визначається за формулою Цн = В х Нп : Нк х Кф х Км, де Кф є коефіцієнтом, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (під житлову та громадську забудову, для промисловості, транспорту тощо); Км є коефіцієнтом, який характеризує місце розташування земельної ділянки.

Відповідно до пункту 3.5 Порядку Коефіцієнт, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф) (додаток 1, табл. 1.1), ураховує відносну прибутковість видів економічної діяльності. 

Згідно з Додатком 1, таблиця 1.1 для земель комерційного використання встановлений коефіцієнт Кф 2,5.

Заявник касаційної скарги звертає увагу суду на те, що рішенням Дніпропетровської міської ради №120/49 від 12 березня 2014 року «Про передачу земельної ділянки по вул. Набережній Перемоги, 83 в оренду ТОВ «Перемога Плюс» по фактичному розміщенню будівель та споруд автостоянки « 19», поміж іншим визначено код цільового використання вказаної земельної ділянки - інша комерційна діяльність. 
Цей факт не встановлювався судами попередніх інстанцій, рівно як і не досліджено види економічної діяльності позивача, мета створення та діяльності Товариства, чи використовується автостоянка, розміщена на земельній ділянці, у комерційних цілях, на чому наполягає прокуратур з посиланням на інформацію з мережі Інтернет.

Відповідно до частини 1, 2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень, а саме не дослідили зібрані у справі докази, внаслідок чого має місце порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, що є підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу заступника прокурора Дніпропетровської області задовольнити.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 травня 2014 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2015 року скасувати, а справу № 804/2111/14 направити на новий розгляд до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді                                                                                                              Р.Ф.Ханова

                                                                                                              І.А.Гончарова

                                                                                                              І.Я.Олендер