П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ

31 жовтня 2018 року
м. Київ

Справа № 820/1015/17
Провадження № 11-946апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С., 
суддів Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу адвоката ОСОБА_3 як представника малолітньої потерпілої ОСОБА_4 на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 10 березня 2017 року (суддя Мар'єнко Л. М.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року (судді Дюкарєва С. В., Жигилій С. П., Перцова Т. С.) у справі № 820/1015/17 за позовом адвоката ОСОБА_3 як представника малолітньої потерпілої ОСОБА_4 до загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 4 Люботинської міської ради Харківської області (далі - ЗОШ) в особі директора школи Дворніка Олександра Володимировича, відділу освіти Люботинської міської ради Харківської області (далі - відділ освіти) в особі начальника відділу Стрільця Валерія Васильовича про визнання незаконною бездіяльностіта зобов'язання вчинити дії і
ВСТАНОВИЛА:
У березні 2017 року адвокат ОСОБА_3 звернувся до суду в інтересах малолітньої потерпілої ОСОБА_4 з позовом до ЗОШ в особі її директора та відділу освіти в особі його начальника, в якому просив:
- визнати незаконною бездіяльність директора ЗОШ Дворніка О. В. щодо неутворення комісії з розслідування нещасного випадку та непроведення розслідування, що порушує норми пунктів 2, 6 розділу II Положення про порядок розслідування нещасних випадків, що сталися під час навчально-виховного процесу в навчальних закладах, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України (далі - Міносвіти) від 31 серпня 2001 року № 616 у редакції наказу Міносвіти від 07 жовтня 2013 року № 1365 (далі - Положення);
- визнати незаконною бездіяльність начальника відділу освіти Стрільця В. В. щодо нездійснення контролю за правильним і своєчасним розслідуванням і обліком нещасних випадків, що сталися під час навчально-виховного процесу, що порушує норми пункту 10 розділу І Положення;
- зобов'язати директора ЗОШ Дворніка О. В. утворити комісію з розслідування нещасного випадку, що трапився під час навчально-виховного процесу на території ЗОШ 02 вересня 2016 року, внаслідок якого було завдано тілесних ушкоджень учениці третього класу ЗОШ ОСОБА_4, та провести належне розслідування нещасного випадку.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що 02 вересня 2016 року на території ЗОШ стався нещасний випадок, внаслідок якого малолітня ОСОБА_4 отримала тілесні ушкодження. 02 березня 2017 року з електронного листа відділу освіти, направленого на запит Адвокатського об'єднання «Донець і партнери», позивачу стало відомо, що ЗОШ не утворила комісію з розслідування вказаного нещасного випадку та розслідування не провела, чим порушила вимоги пунктів 2, 6 розділу II Положення. Зі свого боку відділ освіти не здійснив контроль за своєчасним розслідуванням нещасного випадку навчальним закладом, який йому підпорядкований, чим порушив пункт 10 розділу І Положення. На думку позивача, невчинення дій щодо створення комісії з розслідування нещасного випадку та непроведення такого розслідування свідчить про допущення відповідачами незаконної бездіяльності.
Харківський окружний адміністративний суд ухвалою від 10 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року, відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі в частині позовних вимог до директора ЗОШ Дворніка О. В., роз'яснивши, що розгляд та вирішення цієї частини позовних вимог віднесено до юрисдикції відповідного місцевого загального суду в порядку цивільного судочинства. Позовну заяву в частині вимог до начальника відділу освіти Стрільця В. В. суд першої інстанції повернув позивачеві на підставі пункту 6 частини третьої статті 108 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Не погодившись із зазначеними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив про те, що в цій справі оскаржується бездіяльність директора ЗОШ в контексті невиконання пункту 2 розділу ІІ Положення, тобто бездіяльність суб'єкта, наділеного повноваженнями щодо утворення комісії з розслідування нещасного випадку. При цьому допущена бездіяльність не пов'язана причинним зв'язком зі шкодою, заподіяній дитині, оскільки заподіяння шкоди не ставиться у вину директору. На думку скаржника, ця справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а тому відмова у відкритті провадження в адміністративній справі в частині позовних вимог до директора ЗОШ Дворніка О. В. свідчить про обмеження доступу до правосуддя, право на яке закріплено Конституцією України та статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція).
Крім того, скаржник не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про повернення позовної заяви в частині заявлених вимог до начальника відділу освіти, оскільки статтею 18 КАС України окремо не визначено предметну юрисдикцію за позовами до комунальних закладів (установ, організацій). При цьому відповідно до статті 21 КАС України якщо справа щодо однієї з вимог підсудна окружному адміністративному суду, а щодо іншої вимоги (вимог) - місцевому загальному суду як адміністративному суду, таку справу розглядає окружний адміністративний суд. Таким чином, на думку позивача, заявлені до начальника відділу освіти позовні вимоги також підлягають розгляду окружним адміністративним судом.
У зв'язку з викладеним позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. 
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 11 вересня 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У лютому 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 15 серпня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 30 серпня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.
Відповідачі відзивів на касаційну скаргу не подали.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.
Як убачається з матеріалів позовної заяви, 02 вересня 2016 року на території ЗОШ стався нещасний випадок, унаслідок якого учениця третього класу ОСОБА_4 отримала тілесні ушкодження.
24 лютого 2017 року на адресу відділу освіти направлено адвокатський запит про надання інформації з приводу утворення комісії з розслідування нещасного випадку, що стався 02 вересня 2016 року, та надання належним чином засвідчених копій документів, що приймались за результатами дій комісії, зокрема акта форми Н-Н. 
02 березня 2017 року на електронну адресу Адвокатського об'єднання «Донець і партнери» надійшов лист відділу освіти, в якому повідомлено, що комісія з розслідування нещасного випадку не створювалась з огляду на відсутність письмової заяви батьків ОСОБА_4 про нещасний випадок. Також у цьому листі зазначалося про те, що зі слів батьків нещасний випадок стався о 16 год. 50 хв., а навчально-виховний процес у 3-Б класі ЗОШ закінчився о 16 год. 10 хв., отже, на час, коли стався нещасний випадок, відповідальність за збереження життя та здоров'я дитини несли батьки.
Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі в частині позовних вимог до ЗОШ в особі її директора Дворніка О. В., Харківський окружний адміністративний суд, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, керувався тим, що в цьому випадку ЗОШ в особі директора школи Дворніка О. В. виступає не як суб'єкт владних повноважень при здійсненні ним владних управлінських функцій, а як суб'єкт, на якого чинним законодавством покладено функції зі збереження та зміцнення фізичного, психічного і духовного здоров'я дитини, у процесі чого останній зобов'язаний забезпечити, у тому числі, належні умови зі збереження життя та здоров'я учнів у процесі навчальної діяльності. З огляду на це позови про оскарження рішень, дій чи бездіяльності ЗОШ із таких питань повинні вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
Щодо повернення позовної заяви в частині позовних вимог до начальника відділу освіти суд першої інстанції зазначив, що оскільки начальник відділу освіти є посадовою особою органу місцевого самоврядування, то згідно з пунктом 1 частини першої статті 18 КАС України така позовна вимога підлягає розгляду місцевим загальним судом як адміністративним судом. 
Велика Палата Верховного Суду вважає правильними ці висновки судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України(тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС Українисуб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС Україниюрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС Українивизначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Як убачається з матеріалів позовної заяви, виникнення спірних правовідносин обумовлено незгодою позивача з діями (бездіяльністю) відповідачів щодо нестворення комісії з розслідування нещасного випадку та, як наслідок, нерозслідування нещасного випадку, унаслідок якого малолітня ОСОБА_4 отримала тілесні ушкодження.
На підставі частини першої статті 22 Закону України від 13 травня 1999 року № 651-XIV «Про загальну середню освіту» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 651-XIV) загальноосвітній навчальний заклад забезпечує безпечні та нешкідливі умови навчання, режим роботи, умови для фізичного розвитку та зміцнення здоров'я, формує гігієнічні навички та засади здорового способу життя учнів (вихованців).
Керівництво загальноосвітнім навчальним закладом здійснює директор (частина перша статті 39 цього Закону).
Зазначені положення Закону № 651-XIV у взаємозв'язку з КАС України дають підстави вважати, що директор ЗОШ Дворнік О. В. не є посадовою особою органу державної влади чи органу місцевого самоврядування тау спірних правовідносинах не виконує владних управлінських функцій, а відповідно до посадових обов'язків відповідає за збереження здоров'я та життя дитини під час навчально-виховного процесу, що унеможливлює розгляд заявлених до ЗОШ в особі її директора позовних вимог у порядку адміністративного судочинства. 
За наведеним у пункті 3 розділу І Положення визначенням, нещасний випадок - обмежена в часі подія, раптовий вплив небезпечного фактора чи середовища, що сталися під час навчально-виховного процесу, внаслідок яких заподіяно шкоду здоров'ю або настала смерть учасника навчально-виховного процесу.
Отже, у цьому випадку створення комісії з розслідування нещасних випадків нерозривно пов'язане із заподіянням шкоди здоров'ю учасника навчально-виховного процесу.
Відповідно до частини першої статті 1 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) цивільним законодавством регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників.
Згідно зі статтею 201 ЦК України особистими немайновими благами, які охороняються цивільним законодавством, є: здоров'я, життя; честь, гідність і ділова репутація; ім'я (найменування); авторство; свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості, а також інші блага, які охороняються цивільним законодавством. Відповідно до Конституції України життя і здоров'я людини, її честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю.
У силу положень частини першої і другої статті 16 ЦК України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. 
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Ураховуючи викладене, висновок судів попередніх інстанцій про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі в зазначеній частині позовних вимог є правильним.
Щодо правильності застосування судами попередніх інстанцій положень процесуального закону при поверненні позовної заяви в частині позовних вимог до начальника відділу освіти ВеликаПалата Верховного Суду виходить з такого.
Статтею 10 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Згідно із частиною першою статті 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Посадова особа місцевого самоврядування - це особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету (стаття 1 цього Закону).
Отже, начальник відділу освіти Люботинської міської ради є посадовою особою органу місцевого самоврядування, який виконує відповідні посадові повноваження у сфері освіти.
Відповідно до положень пункту 1 частини першої статті 18 КАС України (у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом та розгляду справи судами попередніх інстанцій) місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, крім тих, які підсудні окружним адміністративним судам.
Окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи: 1) однією зі сторін в яких є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада, Київська, Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова особа, крім випадків, передбачених цим Кодексом, та крім справ щодо їх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки та справ, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам; 2) про застосування у випадках, передбачених законом, заходів реагування щодо державного нагляду (контролю), дозвільної системи у сфері господарської діяльності, якщо вони можуть бути застосовані виключно за судовим рішенням (частина друга статті 18 КАС України).
Таким чином, позовні вимоги до начальника відділу освіти, який є посадовою особою органу місцевого самоврядування, підлягають розгляду місцевим загальним судом як адміністративним судом.
З огляду на це оскаржувані судові рішення в частині повернення позовної заяви за вимогами до начальника відділу освіти також постановлені судами з дотриманням норм процесуального права.
За нормами частини третьої статті 3 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки оскаржувані судові рішення прийнято з додержанням норм матеріального та процесуального права, а правових висновків судів попередніх інстанцій скаржник не спростував, ВеликаПалата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу адвоката ОСОБА_3 як представника малолітньої потерпілої ОСОБА_4 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 10 березня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач   О. С. Золотніков 
 
Судді:                               С. В. Бакуліна Н. П. Лященко
 
                                        В. В. Британчук О. Б. Прокопенко
 
                                        Д. А. Гудима Л. І. Рогач
 
                                        В. І. Данішевська   І. В. Саприкіна
 
                                        О. Р. Кібенко О. М. Ситнік
 
                                        В. С. Князєв   В. Ю. Уркевич
 
                                        Л. М. Лобойко   О. Г. Яновська