П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
12 вересня 2018 року
м. Київ
 
Справа № 806/1641/17
Провадження № 11-696апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області на ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2018 року (судді Шидловський В. Б., Мацький Є. М., Шевчук С. М.) у справі № 806/1641/17 за позовом виконувача обов'язків керівника Бердичівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Житомирської обласної державної адміністрації (далі - Житомирська ОДА), Ружинської районної державної адміністрації (далі - Ружинська РДА) до відділу державної реєстрації Ружинської РДА (далі - відділ державної реєстрації), третя особа - Сільськогосподарський виробничий кооператив «Ружинський» (далі - СВК «Ружинський»), про визнання протиправним і скасування рішення, визнання нечинним свідоцтва та
ВСТАНОВИЛА:
У червні 2017 року керівник Бердичівської місцевої прокуратури звернувся до суду в інтересах Житомирської ОДА та Ружинської РДА з позовом до відділу державної реєстрації, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 24 травня 2013 року № 2539187, прийняте державним реєстратором реєстраційної служби Ружинського районного управління юстиції (далі - реєстраційна служба), яким проведено державну реєстрацію за СВК «Ружинський» права власності на гідроспоруду «Резервуар», що розташована за адресою: Житомирська обл., Ружинський р-н, смт Ружин, вул. М. Гибала, 48;
- визнати нечинним свідоцтво про право власності на нерухоме майно від 24 травня 2013 року, індексний номер 3866226, видане реєстраційною службою.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що державний реєстратор здійснив реєстрацію за СВК «Ружинський» права власності на гідроспоруду «Резервуар» за відсутності правовстановлюючих документів, що суперечить інтересам держави. Протокол загальних зборів співвласників майна колишніх членів КСП ім. Леніна не може вважатися належним документом, що підтверджує виникнення, перехід та припинення права власності та інших речових прав на нерухоме майно, оскільки за його змістом гідроспоруда не підлягає розпаюванню, є майном загального користування і передана на баланс, а не у власність, СВК «Ружинський». Реєстрація права власності на цей об'єкт нерухомого майна фактично позбавила Житомирську ОДА та Ружинську РДА права здійснювати розпорядження земельною ділянкою водного фонду державної власності.
Житомирський окружний адміністративний суд постановою від 06 вересня 2017 року в задоволенні позову відмовив.
Житомирський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 06 лютого 2018 року постанову суду першої інстанціїскасував, а провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). 
Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, заступник прокурора Житомирської області подав касаційну скаргу.
На обґрунтування вимог касаційної скарги заступник прокурора Житомирської області посилається на те, що відповідно до статті 1 Закону України від 15 травня 2003 року № 755-IV «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний реєстратор є посадовою особою центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, яка відповідно до цього Закону від імені держави здійснює державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців. Отже, предметом оскарження у цьому спорі є дії відповідача як суб'єкта владних повноважень. 
Скаржник також зазначив, що за змістом положень Закону України від 01 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» обов'язком державного реєстратора в процедурі розгляду заяви про реєстрацію речових прав на нерухоме майно є встановлення відповідності заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, визначення факту виникнення в заявника речового права на нерухоме майно або ж його обтяження, а також встановлення відсутності суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими вимогами. Проте судом апеляційної інстанції не надано належної правової оцінки доводам прокурора, що відповідачем при вчиненні реєстраційної дії не враховано те, що СВК «Ружинський» як правонаступник КСП ім. Леніна може бути лише балансоутримувачем спірної гідроспоруди. При цьому СВК «Ружинський» не надано документів, які б підтвердили виникнення права власності на гідротехнічну споруду ані під час державної реєстрації, ані під час судового розгляду справи. Оскільки державний реєстратор при виконанні функцій щодо здійснення реєстраційних дій є суб'єктом владних повноважень та зобов'язаний діяти у спосіб та в порядку, що визначені законодавством, за суб'єктним складом та характером спірних правовідносин цей спір є адміністративним. У зв'язку з викладеним в апеляційній скарзі міститься прохання про скасування оскарженого судового рішення суду апеляційної інстанції з направленням справи до вказаного суду для продовження розгляду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 06 квітня 2018 року відкрив касаційне провадження в цій справі, а ухвалою від 05 червня 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 21 червня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.
Учасники справи відзивів на касаційну скаргу не подали.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення. 
Суди попередніх інстанцій установили, що 24 травня 2013 року державним реєстратором прав на нерухоме майно реєстраційної служби Бондарем М. С. прийнято рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень № 2539187, яким проведено державну реєстрацію за СВК «Ружинський» права приватної власності на гідроспоруду «Резервуар», що розташована за адресою: Житомирська обл., Ружинський р-н, смт Ружин, вул. М. Гибала, 48. 
Цього ж дня СВК «Ружинський» видано свідоцтво про право власності на нерухоме майно за індексним номером 3866226.
Вважаючи вказане рішення протиправним та таким, що порушує інтереси держави, позивач звернувся до суду з цим позовом. 
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що СВК «Ружинський», звертаючись до державного реєстратора із заявою про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (щодо права власності), подав повний та належно оформлений пакет документів для вчинення відповідної реєстраційної дії, тому підстав для відмови в державній реєстрації права власності на нерухоме майно у реєстратора не було. При цьому, вирішуючи цей спір, Житомирський окружний адміністративний суд виходив з його належності до юрисдикції адміністративних судів.
З таким висновком суду першої інстанції не погодився Житомирський апеляційний адміністративний суд та зазначив, що однією з позовних вимог є вимога про визнання нечинним свідоцтва про право власності на нерухоме майно - гідроспоруду «Резервуар», що входила до складу майна колишнього КСП ім. Леніна. Отже, оскаржуваним реєстраційним діям передує невирішений спір між його учасниками про право цивільне, зокрема про право власності на нерухоме майно. За таких обставин суд дійшов висновку, що у цій справі спір має не публічний, а приватно-правовий характер, відтак його вирішення не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим указаний висновок суду апеляційної інстанцій з огляду на таке.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Як установлено матеріалами справи, виконувач обов'язків керівника Бердичівської місцевої прокуратури звернувся до суду в інтересах держави в особі Житомирської ОДА та Ружинської РДА з позовом про скасування рішення, яким проведено державну реєстрацію за СВК «Ружинський» права власності на об'єкт нерухомого майна - гідроспоруду «Резервуар», та на підставі якого третій особі видано свідоцтво про право власності на цей об'єкт. 
При цьому підставою для звернення з позовом є те, що спірна гідроспоруда розташована на земельній ділянці водного фонду державної власності, якою мають право розпоряджатися Житомирська ОДА та Ружинська РДА, а протиправна реєстрація за третьою особою права власності на цей об'єкт нерухомого майна, на думку виконувача обов'язків керівника Бердичівської місцевої прокуратури, створює загрозу державним інтересам, оскільки позбавляє такого права місцеві органи державної влади, і в подальшому може стати підставою для передачі земельної ділянки водного фонду у власність або користування у позаконкурентний спосіб. 
Отже, виникнення спірних правовідносин обумовлено незгодою позивача з правомірністю набуття третьою особою у справі права власності на гідроспоруду «Резервуар», що стало підставою для оскарження реєстрації права власності на це майно. Тобто предметом розгляду в цій справі є законність набуття особою права власності на нерухоме майно, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.
Механізм визнання права власності на той чи інший об'єкт за певним суб'єктом визначений Цивільним кодексом України.
Критеріями відмежування справ цивільної (господарської) юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне (справи за позовами, що виникають з будь-яких правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства), по-друге, суб'єктний склад такого спору.
Частинами другою і третьою статті 4 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час постановлення судом апеляційної інстанції оскаржуваного рішення) визначено, що юридичні особи та фізичні особи- підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Враховуюче те, що між місцевими органами державної влади, в інтересах яких звернувся до суду з позовом виконувач обов'язків керівника Бердичівської місцевої прокуратури, та СВК «Ружинський» існує спір про право цивільне, предметом якого є об'єкт нерухомого майна - гідроспоруда «Резервуар», ця справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а з огляду на суб'єктний склад сторін має вирішуватися за правилами господарського судочинства.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі й обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного (господарського) судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 821/1194/15-а (провадження № 11-406апп18).
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки оскаржуване судове рішення прийнято з додержанням норм процесуального права, а правових висновків суду апеляційної інстанції скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області залишити без задоволення.
2. Ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач     О. С. Золотніков
 
Судді:                        Н. О. Антонюк   Л. М. Лобойко
 
С. В. Бакуліна   О. Б. Прокопенко
 
В. В. Британчук Л. І. Рогач
 
Д. А. Гудима   О. М. Ситнік
 
В. І. Данішевська О. С. Ткачук
 
О. Р. Кібенко   В. Ю. Уркевич
 
В. С. Князєв О. Г. Яновська