ПОСТАНОВА
Іменем України

09 листопада 2018 року 
Київ
справа №127/14017/17
адміністративне провадження №К/9901/38949/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом  ОСОБА_2 до Адміністративної комісії при виконавчому комітеті Вінницької міської ради про скасування постанови про накладення стягнення за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Вінницького міського суду Вінницької області в складі судді Вохмінової О.С. від 26 липня 2017 року і  ухвалу  Вінницького апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Сапальової Т.В., Боровицького О.А., Матохнюка Д.Б. від 12 вересня 2017 року,
В С Т А Н О В И В:
В липні 2017 року ОСОБА_2 звернулася до суду з адміністративним позовом до Адміністративної комісії при виконавчому комітеті Вінницької міської ради про скасування постанови про накладення стягнення, в якому просила суд: скасувати постанову в справі про адміністративне правопорушення від 16.06.2017 року № 628. 
Позовні вимоги мотивовано тим, що 20.04.2017 року головним інспектором КП ВМР «Муніципальна поліція» Грама О.Ю. складено протокол серії ОВ № 000212 про порушення директором ПП «Грація», п. 6.13.1 (22) та п. 8.6.4 Правил благоустрою території м. Вінниці, а саме, невжиття заходів щодо укладення з Вінницькою міською радою договору земельного сервітуту. На думку позивача, жодним нормативним актом не передбачено обов'язку власника нежитлових приміщень укладати договір сервітуту з органами місцевої влади.
Позивачка вважає, що протокол відносно неї складений неуповноваженою особою; копію постанови надіслано їй простим листом без повідомлення про вручення; протокол складений з порушенням ст.ст. 256, 268 КУпАП, оскільки позивачка не була проінформована про те, що має право надати пояснення, користуватись юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця в галузі права. 
Постановою Вінницького міського суду Вінницької області від   26 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12  вересня 2017 року, адміністративний позов задоволено частково.
Змінено захід стягнення, накладений 16.06.2017 року постановою № 628 адміністративної комісії при виконавчому комітеті Вінницької міської ради на ОСОБА_2 за вчинення правопорушення, передбаченого ст. 152 КУпАП, на штраф в розмірі 850 грн.     
В решті позову - відмовлено. 
Не погоджуючись з постановою Вінницького міського суду Вінницької області від   26  липня 2017 року та ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12  вересня 2017 року про часткове задоволення позовних вимог, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_2 звернулася з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати наведені рішення судів попередніх інстанцій та задовольнити адміністративний позов.
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не звернув увагу на відсутність опису обставин вчинення порушення вимог п. 8.6.4 Правил благоустрою території міста Вінниці, на те, що самовільне захоплення земельної ділянки не є порушенням правил благоустрою міста, а також те, що суть правопорушення, викладеного у протоколі не відповідає змісту диспозиції статті 152 КУпАП.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 04 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 127/14017/17, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу.
Пунктом 6  Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів»  встановлено, що Вищий адміністративний суд України діє в межах повноважень, визначених процесуальним законом, до початку роботи Верховного Суду.
У відповідності з положенням пункту 11 частини другої статті  46, пункту 8  Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів»  Пленум Верховного Суду постановою від 30 листопада 2017 року № 2 визначив, що днем початку роботи Верховного Суду є 15 грудня 2017 року. З цієї дати набрав чинності також  Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, яким, зокрема,  КАС України від 06 липня 2005 року № 2747-IV  викладено у новій редакції.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 березня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Верховного Суду Берназюка Я.О.
Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Берназюка Я.О. від 08 серпня 2018 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Вінницького міського суду Вінницької області від   26 липня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року за позовом ОСОБА_2 до Адміністративної комісії при виконавчому комітеті Вінницької міської ради про скасування постанови про накладення стягнення.
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено те що, 16.03.2017 року представниками відділу контролю за використанням територій та сплати місцевих податків Департаменту самоврядного контролю Вінницької міської ради було складено акт перевірки дотримання вимог закону при використанні земель м. Вінниці, згідно з яким позивачу було рекомендовано звернутись до Вінницької міської ради за оформленням документів на право користування земельною ділянкою тощо. 
20.04.2017 року за порушення ОСОБА_2 п. 6.13.1 (22) Правил благоустрою м.  Вінниці - самовільне зайняття і  використання земельної ділянки при відсутності документа, що засвідчує право на використання та володіння землею; п. 8.6.4 - за розміщення та діяльність об`єктів у сфері торгівлі, громадського харчування, послуг та побуту без наявності відповідних погоджень та дозвільних документів, визначених цими Правилами та діючим законодавством, відносно ОСОБА_2 як директора ПП «Грація», головним інспектором КП ВМР «Муніципальна поліція» Грама О.Ю. був складений протокол про адміністративне правопорушення серії ОВ № 000212 за ст. 152 КУпАП.
Постановою адміністративної комісії при виконавчому комітеті Вінницької міської ради від 16.06.2017 року на ОСОБА_2 накладено стягнення у виді штрафу в розмірі 1700 грн. 
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. 
Відповідно до статті 254 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) про вчинення адміністративного правопорушення складається   протокол   уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності.
Протокол про адміністративне правопорушення, у разі його оформлення, складається не пізніше двадцяти чотирьох годин з моменту виявлення особи, яка вчинила правопорушення, у двох примірниках, один із яких під розписку вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності.
Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 255 КУпАП у справах про адміністративні правопорушення, що розглядаються органами, зазначеними в  статтях 218 - 221  цього Кодексу, протоколи про правопорушення мають право складати: посадові особи, уповноважені на те виконавчими комітетами (а у населених пунктах, де не створено виконавчих комітетів, - виконавчими органами, що виконують їх повноваження) сільських, селищних, міських рад
Судом апеляційної інстанції встановлено, що згідно з п. 16 додатку до рішення виконавчого комітету Вінницької міської ради від 14.07.2011 року № 1726 із змінами, внесеними рішенням виконавчого комітету Вінницької міської ради від 12.09.2013 року № 1988, до переліку посадових осіб виконавчих органів міської ради, міських комунальних підприємств та органів самоорганізації населення уповноважених складати протоколи про адміністративні правопорушення входять посадові особи комунального підприємства «Муніципальна поліція», в тому числі головний інспектор.
Таким чином, судом апеляційної інстанції вірно спростовано доводи позивача про те, що протокол про адміністративне правопорушення складений не уповноваженою особою.
Відповідно до статті 256 КУпАП протокол підписується особою, яка його склала, і особою, яка притягається до адміністративної відповідальності; при наявності свідків і потерпілих протокол може бути підписано також і цими особами.
У разі відмови особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, від підписання протоколу, в ньому робиться запис про це. Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які додаються до протоколу, а також викласти мотиви свого відмовлення від його підписання.
При складенні протоколу особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, роз'яснюються його права і обов'язки, передбачені  статтею 268  цього Кодексу, про що робиться відмітка у протоколі.
Разом з тим, судами попередніх інстанцій не з'ясовано факту роз'яснення прав і обов'язків особі, щодо якої складається протокол про адміністративне правопорушення. На це порушення вказує позивачка в адміністративному позові, а виконання цієї вимоги свідчить про дотримання порядку складення протоколу як допустимого доказу. 
Відповідно до ч. 1 ст. 257 КУпАП, протокол у справі про адміністративне правопорушення надсилається органу (посадовій особі), уповноваженому розглядати справу про адміністративне правопорушення.
Згідно з ч. 1 ст. 277 КУпАП вказано, що справа про адміністративне правопорушення розглядається у п'ятнадцятиденний строк з дня одержання органом (посадовою особою), правомочним розглядати справу, протоколу про адміністративне правопорушення та інших матеріалів справи.
Судами попередніх інстанцій встановлено те, що протокол у справі про адміністративне правопорушення складений 20.04.2017 року, а постанова в справі про адміністративне правопорушення прийнята 16.06.2017 року, однак судами не досліджено дотримання відповідачем вимог щодо строків розгляду справи про адміністративне правопорушення та наслідків їх порушення.
Відповідно до ч.1 ст. 268 КУпАП особа, яка притягається до адміністративної відповідальності має право: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову по справі. Справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи. 
Однак судами попередніх інстанцій не з'ясовано чи забезпечено відповідачем право особи, яка притягається до адміністративної відповідальності знати про розгляд її справи та бути присутньою при її розгляді, в тому числі заявляти клопотання давати пояснення тощо.
Дотримання наведених правил є передумовою належного розгляду справи про адміністративне правопорушення, тобто розгляду справи в порядку передбаченому КУпАП.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивачку притягнуто до адміністративної відповідальності за статтею 152 КУпАП, тобто за порушення правил благоустрою, які передбачені п. 6.13.1 (22) Правил благоустрою м. Вінниці - самовільне зайняття і  використання земельної ділянки при відсутності документа, що засвідчує право на використання та володіння землею та п. 8.6.4 - розміщення та діяльність об`єктів у сфері торгівлі, громадського харчування, послуг та побуту без наявності відповідних погоджень та дозвільних документів, визначених цими Правилами та діючим законодавством.
Оцінюючи порушення передбачене п. 6.13.1 (22) Правил благоустрою м. Вінниці, суди попередніх інстанцій не з'ясували в будівлі якої категорії знаходяться нежитлові приміщення, які використовує позивачка, а саме те, чи це багатоквартирний будинок чи малоповерхова нежитлова будівля, так як підстави набуття права на користування земельними ділянки, що знаходяться під будівлями різних категорій є різними. 
Так відповідно до ч. 1, 2 ст. 120 ЗК України у разі набуття права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, що перебувають у власності, користуванні іншої особи, припиняється право власності, право користування земельною ділянкою, на якій розташовані ці об'єкти.
Якщо жилий будинок, будівля або споруда розміщені на земельній ділянці, що перебуває у користуванні, то в разі набуття права власності на ці об'єкти до набувача переходить право користування земельною ділянкою, на якій вони розміщені, на тих самих умовах і в тому ж обсязі, що були у попереднього землекористувача.
Суди попередніх інстанцій не з'ясували в якому правовому статусі існує земельна ділянка, що знаходиться під нежитловими приміщеннями, що належать позивачці, кому належить ця земельна ділянка та її кадастровий номер.
Без встановлення цих фактичних обставин не можливо встановити правомірність використання земельної ділянки, яка знаходиться під нежитловими приміщеннями, що належать ПП "Грація".
Також, касаційний суд звертає увагу на те, що суди попередніх інстанцій не дали жодної правової оцінки доводам позивачки щодо відсутності в її діях порушення п. 8.6.4 Правил благоустрою м. Вінниці, а саме розміщення та діяльність об`єктів у сфері торгівлі, громадського харчування, послуг та побуту без наявності відповідних погоджень та дозвільних документів, визначених цими Правилами та діючим законодавством.
Крім того, суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що повноваження органу (посадової особи) під час розгляду скарги на постанову по справі про адміністративне правопорушення передбачені в ст. 293 КУпАП.
Так, орган (посадова особа), розглядаючи скаргу на постанову по справі про адміністративне правопорушення перевіряє законність і обґрунтованість винесеної постанови і приймає одне з таких рішень: залишає постанову без зміни, а скаргу без задоволення; 2) скасовує постанову і надсилає справу на новий розгляд; 3) скасовує постанову і закриває справу; 4) змінює захід стягнення в межах, передбачених нормативним актом про відповідальність за адміністративне правопорушення, з тим, однак, щоб стягнення не було посилене, стосуються перегляду постанови в справі про адміністративне правопорушення в позасудовому, тобто адміністративному порядку.
Натомість, особливості провадження у справах з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності, врегульовані нормами Кодексу адміністративного судочинства України, які, на час розгляду справи судами попередніх інстанцій, не наділяли суд повноваженнями змінювати захід адміністративного стягнення за результатами розгляду справи адміністративним судом. 
Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла до висновку про те, що судами попередніх інстанцій не дотримано норм процесуального права, не встановлено усіх обставин, які мають значення для правильного вирішення справи та прийнято рішення, повноваження на прийняття якого не були передбачені чинним законодавством, що є підставою для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Як зазначається у  рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012,  Конституція України  гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій  статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).
Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
В той же час Верховний Суд не наділений повноваженнями щодо дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінки, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Разом з тим, неповне з'ясування обставин у справі, не дослідження всіх наявних в справі доказів, ненадання їм належної правової оцінки є ознакою порушень судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та недотримання в процесі винесення рішень норм процесуального права, що є підставою для їх скасування та направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Відповідно до пункту першого частини другої  статті 353 КАС України  підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
За таких обставин колегія суддів дійшла до висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги, скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції. Під час нового розгляду, суди мають встановити обставини наведені вище, та прийняти рішення в межах повноважень, що надані адміністративному суду ст. 286 КАС України.
Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (Заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява N 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).
Враховуючи те, що касаційний суд повертає справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то в силу частини шостої  статті 139 КАС України  судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями  341,  345,  349,  353,  355,  356,  359 КАС України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.
Постанову Вінницького міського суду Вінницької області від   26 липня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року, скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                          Я.О. Берназюк 

Судді:                                                                                                    М.І. Гриців

Н.В. Коваленко