П О С Т А НО В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
29 серпня 2018 року
м. Київ
Справа № 569/838/17
Провадження № 11-659апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного вищого навчального закладу «Європейський університет» (далі - Університет) на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2018 року (у складі колегії суддів Мацького Є. М., Шевчук С. М., Шидловського В. Б.) у справі за позовом Університету до Рівненської міської ради (далі - Міськрада) про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИЛА:
У січні 2017 року Університет звернувся до Рівненського міського суду Рівненської області з позовом до Міськради, у якому просив визнати протиправними дії відповідача і зобов'язати передати земельну ділянку площею 5925 кв. м, кадастровий номер 5610100000:01:037:0055, на вул. Київській 64 Б в м. Рівне у постійне користування позивача.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач протиправними діями порушив норми чинного законодавства.
Рівненський міський суд Рівненської області постановою від 23 листопада 2017 року у задоволенні позову відмовив.
Житомирський апеляційний адміністративний суд постановою від 02 квітня 2018 року скасував постанову суду першої інстанції і закрив провадження в цій справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів»), оскільки справа підлягає розгляду в порядку господарського, а не адміністративного судочинства.
У квітні 2018 року Університет звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою про скасування постанови Житомирського апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2018 року і прийняття нового рішення про задоволення позову, оскільки вважає, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 05 червня 2018 року згадану вище справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує судове рішення апеляційної інстанції з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
Згідно із ч. 1 ст. 341 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, ВеликаПалата Верховного Суду встановила наступне.
З матеріалів справи вбачається, що рішенням Міськради від 25 липня 2006 року № 124 вирішено передати в оренду Університету земельну ділянку площею 5925 кв. м, кадастровий номер 5610100000:01:037:0055, на вул. Київській 64 Б в м. Рівне.
31 листопада 2006 року між Міськрадою (орендодавець) та Університетом (орендар) укладено договір оренди земельної ділянки, відповідно до п. 1 якого орендодавець надав, а орендар прийняв у платне користування зазначену земельну ділянку строком на 25 років. 
Відповідно до п. 2 договору оренди в оренду передано земельну ділянку загальною площею 5925 кв. м, з яких: 
- 5789 кв. м за рахунок земель, наданих у постійне користування Державному комунальному підприємству (далі - ДКП) «Рівненський міський трест зеленого господарства» відповідно до рішення Міськради від 29 грудня 1997 року № 255 «Про вилучення та надання земельних ділянок»; 
- 136 кв. м з числа земель запасу житлової та громадської забудови міста.
Як убачається з п. 3 зазначеного договору оренди на вказаній земельній ділянці розташовано об'єкт нерухомого майна - будівля виробничо-побутового корпусу, який належить Університету на підставі біржового контракту купівлі-продажу нерухомості (активів), що перебуває в податковій заставі, зареєстрованого 07 жовтня 2002 року на Рівненській міжрегіональній універсальній товарно-майновій біржі «Прайс», реєстраційний номер 449/122-н-02.
Листом від 25 листопада 2015 року № 1/12-523 позивач звернувся до відповідача з проханням надати в постійне користування земельну ділянку, кадастровий номер 5610100000:01:037:0055, на вул. Київській 64 Б в м. Рівне, однак відповідач рішенням від 27 жовтня 2016 року № 1857 відмовив у розірванні договору оренди землі та передачі в постійне користування цієї земельної ділянки.
28 квітня 2016 року позивач повторно звернувся до відповідача з тим же проханням і отримав від виконавчого комітету Міськради лист від 18 листопада 2016 року № 01-12/359 про відмову у наданні  права постійного користування земельною ділянкою. 
Вважаючи дії Міськради щодо відмови у передачі земельної ділянки в постійне користування позивача протиправними й такими, що порушують права та інтереси Університету, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом. 
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судового рішення апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України, в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом).
Відповідно до ч. 2 ст. 4 КАС Україниюрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС Україниє переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України). 
Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII)), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. 
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Як установлено матеріалами справи, позивач звернувся до адміністративного суду з позовом до органу місцевого самоврядування, оскільки вважає протиправними дії відповідача щодо відмови у припиненні дії договору оренди земельної ділянки і передачі її позивачу у постійне користування.
За правовою позицією Університету протиправними діями відповідача порушено норми Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та Закону України від 01 липня 2014 року № 1556-VII «Про вищу освіту», а тому його позов підлягає задоволенню.
Однак Велика Палата Верховного Суду не погоджується з цим з огляду на наступне.
Відповідно до п. «б» ч. 1 ст. 80 ЗК України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) суб'єктами права власності на землю є, серед іншого, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.
Положеннями ч. 1 ст. 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом.
Згідно з підп. 8 п. «б» ч. 1 ст. 33 Закону України від 21 травня1997 року
№ 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Стаття 26 цього Закону визначає компетенцію сільських, селищних, міських рад, зокрема, щодо вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин. Вказане питання мають вирішуватися виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
З аналізу наведених норм матеріального права слід дійти висновку, що право здійснювати розпорядження землями комунальної власності, у тому числі передавати їх у власність або користування фізичним та юридичним особам, належить до виключної компетенції органу місцевого самоврядування.
Згідно зі ст. 5 ЗК України одним із принципів земельного законодавства є забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави.
Заявлений спір стосується вимог орендокористувача змінити своє право оренди на право постійного користування земельною ділянкою, що жодним чином не може бути вирішено органом місцевого самоврядування, як суб'єктом владних повноважень, а може бути вирішено ним як суб'єктом господарювання.
Таким чином, з моменту укладення між землекористувачем та органом місцевого самоврядування договору оренди землі припиняються адміністративні відносини між цими суб'єктами, а виникають в подальшому договірні відносини, які характеризуються рівністю їх учасників та свободою договору. Такі ознаки притаманні не адміністративним, а цивільним правовідносинам, які з урахуванням суб'єктного складу можуть бути предметом судового розгляду у відповідному суді загальної юрисдикції або господарському суді.
Аналогічна правова позиція висловлена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 04 квітня 2018 року у справі № 539/1957/16-а та від 25 квітня 2018 року у справі № 496//2866/16-ц.
Також Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що, як убачається з договору оренди, частина земельної ділянки (5789 кв. м), яка передана позивачу в користування, виділена із земель постійного користування ДКП «Рівненський міський трест зеленого господарства» відповідно до рішення Міськради від 29 грудня 1997 року № 255.
Тобто, на момент укладення Міськрадою договору оренди з позивачем у ДКП «Рівненський міський трест зеленого господарства» вже існувало право постійного користування частиною земельної ділянки, переданої в оренду, що, у свою чергу, визначає цей спір як приватноправовий, і за суб'єктним складом сторін підлягає розгляду за правилами господарського судочинства.
При цьому в разі прийняття відповідачем позитивного рішення про передачу позивачу у постійне користування спірної земельної ділянки, таке рішення буде впливати на права та обов'язки ДКП «Рівненський міський трест зеленого господарства», у постійному користуванні якого ця ділянка вже перебуває.
Частиною 2 ст. 4 Господарського процесуального кодексу України 
(далі - ГПК України) передбачено, що юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
Статтею 20 ГПК України визначено, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку зі здійсненням господарської діяльності, зокрема,справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), визнання недійсними актів, що порушують такі права.
Ураховуючи суть спірних правовідносин та суб'єктний склад сторін у справі, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі є обґрунтованим, оскільки ця справа має вирішуватися в порядку господарського судочинства. 
Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 349, ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Приватного вищого навчального закладу «Європейський університет» залишити без задоволення, а постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2018 року - без змін.
Суддя-доповідач | | | І. В. Саприкіна
Судді: | | |
| Н. О. Антонюк   С. В. Бакуліна   В. В. Британчук   Д. А. Гудима   В. І. Данішевська   О. С. Золотніков    О. Р. Кібенко | | В. С. Князєв    Л. М. Лобойко    О. Б. Прокопенко   Л. І. Рогач   О. С. Ткачук   В. Ю. Уркевич   О. Г. Яновська
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.