ПОСТАНОВА
Іменем України

20 вересня 2018 року 
Київ
справа №819/1388/17
адміністративне провадження №К/9901/48272/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Білоуса О.В., 
суддів - Желтобрюх  І.Л., Стрелець  Т.Г., 

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2017 року (головуючий суддя - Дерех  Н.В.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року (головуючий суддя - Большакова  О.О., судді - Макарик  В.Я., Глушко  І.В.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Апеляційного суду Тернопільської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Державна судова адміністрація України, Державна казначейська служба України про визнання відмови неправомірною та зобов'язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В:

У серпні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Апеляційного суду Тернопільської області, в якому просив:

- визнати неправомірною відмову Апеляційного суду Тернопільської області у нарахуванні та виплаті ОСОБА_1 вихідної допомоги при звільненні з посади судді у відставку;

- зобов'язати Апеляційний суд Тернопільської області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 вихідну допомогу при звільненні у відставку, відповідно до положень частини третьої статті 43 Закону України від 15 грудня 1992 року №  2862-ХІІ «Про статус суддів» (далі - Закон №  2862-ХІІ) у розмірі місячного заробітку за останньою посадою за кожен повний рік роботи на посаді судді, з урахуванням виплачених сум. 

На обґрунтування позовних вимог зазначив, що відповідачем протиправно не виплачено йому вихідну допомогу у зв'язку із виходом судді у відставку, передбачену статтею 43 вказаного Закону. ОСОБА_1 вважає, що він як суддя з багаторічним стажем роботи на посаді судді має право на отримання вихідної допомоги, яка є однією із конституційних гарантій незалежності судді як умови здійснення правосуддя неупередженим і справедливим судом. Позбавлення такого права, у зв'язку з втратою чинності Законом №  2862-ХІІ позивач вважає дискримінаційним, таким що звужує обсяг його конституційних прав на соціальне і матеріальне забезпечення і не відповідає правомірним очікуванням на отримання зазначеної допомоги.

Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись з ухваленими у справі судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просив рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог. 

Обґрунтовуючи касаційну скаргу скаржник зазначає, що право на відставку виникає з часу, з якого стаж роботи на посаді судді, досягає двадцяти років, тобто дає право на відставку. Зазначена обставина, як вважає позивач, є єдиною умовою набуття права на відставку, тоді як подання заяви про звільнення є лише доказом реалізації цього права. ОСОБА_1 зазначив, що право на одержання вихідної допомоги він набув одночасно з набуттям права на відставку, ще у 2009 році, під час дії статті 43 Закону №  2862-ХІІ, а тому таке його право не може залежати від часу реалізації права на відставку. Посилання відповідача на законодавчі зміни вважає безпідставними і такими, що ґрунтуються на помилковому трактуванні положень законодавства.

Державна судова адміністрація України скористалася своїм правом та надіслала до суду відзив на касаційну скаргу, в якому, посилаючись на встановлені обставини та висновки оскаржуваних судових рішень зазначила, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому підстави для їх скасування відсутні.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про відмову у задоволенні касаційної скарги.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 працював на посаді судді Підгаєцького районного суду Тернопільської області з липня 1999 року по серпень 2008 року, а з серпня 2008 року - на посаді судді апеляційного суду Тернопільської області. 

На підставі рішення Вищої Ради правосуддя від 01 січня 2017 року №  164/0/15-17, наказом голови Апеляційного суду Тернопільської області від 15 лютого 2017 року №  34-к, ОСОБА_1 звільнено з посади судді та виплачено вихідну допомогу в розмірі трьох місячних суддівських винагород.

14 серпня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Апеляційного суду Тернопільської області із заявою про нарахування та виплату вихідної допомоги у розмірі місячного заробітку за останньою посадою за кожен повний рік роботи на посаді судді. 

Апеляційний суд Тернопільської області, листом від 17 серпня 2017 року №  5981/17вх, повідомив позивача, що йому була виплачена вихідна допомога в розмірі трьох місячних суддівських винагород за останньою посадою відповідно до чинного на день звільнення законодавства.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що визначальною умовою для отримання суддею вихідної допомоги є вихід у відставку. ОСОБА_1 звільнений у відставку на підставі Рішення Вищої Ради правосуддя від 01 січня 2017 року №  164/0/15-17, тобто у той час коли вже було відсутнє право на отримання вихідної допомоги, передбаченої статтею 43 Закону №  2862-ХІІ. 

Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, враховуючи наступне.

Відповідно до пункту 9 частини п'ятої статті 126 Конституції України (у редакції, яка діяла до 30 вересня 2016 року), суддя звільняється з посади органом, що його обрав або призначив, у разі подання суддею заяви про відставку.

Згідно пунктів 1-5 статті 120 Закону України від 07 липня 2010 року №  2453-VI "Про судоустрій і статус суддів" (у редакції чинній на момент звернення позивача із заявою про відставку, далі - Закон №  2453-VI) суддя, який має стаж роботи на посаді судді не менше двадцяти років, що визначається відповідно до статті 135 цього Закону, має право подати заяву про відставку. Суддя має право у будь-який час перебування на посаді незалежно від мотивів подати заяву про звільнення з посади за власним бажанням. Заява про відставку, заява про звільнення з посади за власним бажанням подається суддею безпосередньо до Вищої ради юстиції, яка протягом одного місяця з дня надходження відповідної заяви вносить до органу, який обрав або призначив суддю, подання про звільнення судді з посади. Суддя здійснює свої повноваження до прийняття рішення про його звільнення. За суддею, звільненим за його заявою про відставку, зберігається звання судді та гарантії недоторканості, встановлені для судді до його виходу у відставку.

Відповідно до частини третьої статті 43 Закону №  2862-ХІІ судді, який пішов у відставку, виплачується вихідна допомога без сплати податку у розмірі місячного заробітку за останньою посадою за кожен повний рік роботи на посаді судді, але не менше шестимісячного заробітку.

Зазначений Закон втратив чинність 01 січня 2012 року у зв'язку із набранням чинності Законом №  2453-VI.

Частиною першою статті 136 Закону №  2453-VI було передбачено, що судді, який вийшов у відставку, виплачується вихідна допомога у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.

Законом України від 27 березня 2014 року №  1166-VII «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» (далі - Закон №  1166-VII), внесено зміни до Закону №  2453-VI, а саме, виключено статтю 136 ("Вихідна допомога судді у зв'язку з відставкою").

Згідно приписів Прикінцевих положень Закону №  1166-VII зміни, передбачені Розділом II, набирають чинності з 01 квітня 2014 року.

У рішенні Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року №  1-рп/99 у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) зазначено, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Внесені Законом №  1166-VII зміни до Закону №  2453-VI в частині скасування положень статті 136 цього Закону є чинними, неконституційними не визнавались.

Визначений законодавством порядок реалізації права судді на звільнення у зв'язку з відставкою починається з подання суддею відповідної заяви і закінчується ухваленням Вищою радою правосуддя рішення про звільнення з посади судді.

В даному випадку, до спірних правовідносин слід застосовувати положення нормативно-правових актів, які діяли на час ухвалення Вищою радою правосуддя рішення про звільнення позивача з посади судді.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно фактичних обставин, встановлених судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 звільнений у відставку на підставі рішення Вищої Ради правосуддя від 01 січня 2017 року, тобто у той час, коли вже не існувало право на вихідну допомогу, яка передбачена статтею 43 Закону №  2862-ХІІ.

Аргументи позивача про матеріальне забезпечення судді як однієї з конституційних гарантій його незалежності є обґрунтованими, однак в контексті спірних правовідносин слід звернути увагу на те, що звернення до суду з цим позовом зумовлено відмовою у виплаті вихідної допомоги, право на отримання якої Закони №  2862-ХІІ та №  2453-VI встановлювали до набрання чинності згаданих законодавчих змін. 

Конституційний Суд України у Рішенні від 19 листопада 2013 року №  10-рп/2013 зазначив, що за своєю правовою природою вихідна допомога є разовою формою матеріальної винагороди при виході судді у відставку. Вона виплачується з метою забезпечення йому належних соціально-побутових умов, а також для стимулювання осіб, які перебувають на посаді судді, до довгострокового виконання ними професійних обов'язків. Вихідна допомога не належить до таких конституційних гарантій незалежності суддів, як суддівська винагорода чи довічне грошове утримання, оскільки не є основним джерелом матеріального забезпечення суддів, не має постійного характеру та не покриває соціальних ризиків, пов'язаних, зокрема, із хворобою, інвалідністю, старістю. У зв'язку з цим парламент повноважний встановлювати вихідну допомогу та визначати її розмір.

Щодо аргументу ОСОБА_1 про те, що він мав законні очікування отримати задекларовану державою у статтею 43 Закону №  2862-ХІІ вихідну допомогу як одного із елементів гарантії незалежності суддів, Суд має зазначити таке.

Захист власності передбачений статтею 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (ратифіковано Законом України №  475/97-ВР від 17 липня 1997 року). Положеннями цієї статті передбачено, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Ці положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів (Протокол до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікований Законом України №  475/97-ВР від 17 липня 1997 року).

Як висловився Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях ("Сук проти України"; "Кечко проти України") - держава на власний розсуд визначає, які доплати надавати своїм працівникам із державного бюджету. Держава може ввести, призупинити або припинити їх виплату, вносячи відповідні законодавчі зміни. Однак, якщо законодавча норма, яка передбачає певні доплати, є чинною, а передбачені умови - дотриманими, державні органи не можуть відмовляти у їх наданні, доки законодавче положення залишається чинним (див. рішення у справі "Кечко проти України" (Kechko v. Ukraine), згадане вище, пункт 23).

Отже, Європейський суд з прав людини  визначив, що обов'язковою умовою визнання існування у особи "легітимних сподівань" ("legitimate expectations", "законних правомірних очікувань") має бути чинність законодавчої норми, якою передбачаються певні доплати.

Зважаючи на таку практику Європейського суду з прав людини, Суд доходить висновку, що особа матиме "легітимні сподівання" ("legitimate expectations", "законні правомірні очікування") лише за умови, що законодавча норма, якою передбачаються певні виплати (зокрема, ) - чинна.

Відповідно, Суд вважає, що позивач не мав законних правомірних очікувань "отримати задекларовану державою вихідну допомогу при виході у відставку", оскільки на час його звільнення виплата вихідної допомоги при виході у відставку у розмірі місячного заробітку за останньою посадою за кожен повний рік роботи на посаді судді не передбачалася.

Позивач також вважає, що прийняття законодавчих актів не може суперечити принципам правової визначеності, передбачуваності та справедливості.

Дійсно, принцип юридичної визначеності (принцип правової визначеності) є істотно важливим для питання довіри до судової системи та верховенства права. Аби досягти цієї довіри, держава зобов'язана зробити текст закону (the law) легко доступним. Вона також зобов'язана дотримуватись законів (the laws), які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю. Передбачуваність означає, що закон має бути, за можливості, проголошений наперед - до його застосування, та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, аби особа мала можливість скерувати свою поведінку (European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) Report on the Rule of Law adopted by the Venice Commission at its 86th plenary session (Venice, 25-26 March 2011).

Юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишались передбачуваними (European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) Report on the Rule of Law adopted by the Venice Commission at its 86th plenary session (Venice, 25-26 March 2011).
Зважаючи на таке тлумачення принципу юридичної визначеності, Суд робить висновок, що норми законів України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" й "Про судоустрій і статус суддів" від 07 липня 2010 року №  2453-VI щодо виплати вихідної допомоги при виході у відставку відповідають змісту такого принципу. Ці норми є однозначно зрозумілими й доступними для суспільства, набули чинності і почали застосовуватися задовго до подання позивачем заяви про звільнення з посади судді.

Таким чином, за встановлених у цій справі обставин і правового регулювання спірних правовідносин правильним є висновок судів попередніх інстанцій про те, що вимоги позивача про виплату вихідної допомоги у зв'язку з відставкою, яка передбачена статтею 43 Закону №  2862-ХІІ, не ґрунтуються на законі, відповідно підстав для задоволення позову немає. 

Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає, що постанова Тернопільського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2017 року та постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, та не допущено порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи. Усі доводи та їх обґрунтування викладені у касаційній скарзі не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій, тому підстави для скасування оскаржуваних судових рішень та задоволення касаційної скарги відсутні.

Відповідно до частини третьої статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції, здійснивши попередній розгляд справи, залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Згідно з частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.В.Білоус

Судді                                                                                           І.Л.Желтобрюх

                                                                                          Т.Г.Стрелець