ПОСТАНОВА
Іменем України

09 листопада 2018 року 
Київ
справа №571/992/16-а
адміністративне провадження №К/9901/32242/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом  ОСОБА_2  до Державної інспекції сільського господарства в Рівненської області про скасування постанови в справі про адміністративне правопорушення за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Рокитнівського районного суду Рівненської області в складі судді Колодич Ю.В. від 04 листопада 2016 року і  ухвалу  Житомирського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Мацького Є.М., Капустинського М.М., Шидловського В.Б. від 12 грудня 2016 року,
В С Т А Н О В И В:
В серпні 2016 року, ОСОБА_2, звернулася до суду з адміністративним позовом до Державної інспекції сільського господарства в Рівненської області про скасування постанови в справі про адміністративне правопорушення, в якому просила суд: скасувати постанову в справі про адміністративне правопорушення № 000909 від 13.07.2016 року та закрити провадження у справі. 
Позовні вимоги мотивовано тим, що позивачка копію припису № 124/12 від 26.05.2016 року про усунення виявлених порушень особисто не отримувала, тому в протокол та постанову посадовою особою внесена неправдива інформація з цього приводу, а зазначені у протоколі свідки є зацікавленими особами. Позивачка також зазначає, що під час проведення перевірки присутня не була, а тому представити необхідні документи не мала можливості. Додатково пояснює, що про час і місце розгляду справи про адміністративне правопорушення повідомлена не була. 
Постановою Рокитнівського районного суду Рівненської області від 04 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2016 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погоджуючись з постановою Рокитнівського районного суду Рівненської області від 04 листопада 2016 року та ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2016 року про часткове задоволення позовних вимог, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_2 звернулася з касаційною скаргою, в якій просить скасувати наведені рішення судів попередніх інстанцій та задовольнити адміністративний позов.
У касаційній скарзі скаржник покликається на те, що мотиви апеляційного суду зводяться до трактування повноважень Державної інспекції сільського господарства в Рівненській області, а не до оцінки доказів у справі. Так, припис відповідача винесений заочно, а акти перевірки містять неправдиву інформацію, тому позивачка вважає, що підстави для притягнення її до адміністративної відповідальності відсутні.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01 лютого 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 571/992/16-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу.
Пунктом 6  Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів»  встановлено, що Вищий адміністративний суд України діє в межах повноважень, визначених процесуальним законом, до початку роботи Верховного Суду.
У відповідності з положенням пункту 11 частини другої статті  46, пункту 8  Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів»  Пленум Верховного Суду постановою від 30 листопада 2017 року № 2 визначив, що днем початку роботи Верховного Суду є 15 грудня 2017 року. З цієї дати набрав чинності також  Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, яким, зокрема,  КАС України від 06 липня 2005 року № 2747-IV  викладено у новій редакції.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02 березня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Верховного Суду Берназюка Я.О.
Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Берназюка Я.О. від 08 серпня 2018 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Рокитнівського районного суду Рівненської області від 04 листопада 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2016 року за позовом ОСОБА_2 до Державної інспекції сільського господарства в Рівненської області про скасування постанови в справі про адміністративне правопорушення.
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено те що, згідно з приписом № 124/12 від 26 травня 2016 року, ОСОБА_2 здійснила самовільне зайняття земельної ділянки орієнтовною площею 0,0180 га, на якій проводяться сільськогосподарські роботи, а також висипала машину щебеню на землях, які належать гр. ОСОБА_3 на праві власності. В приписі виставлено вимоги звільнити самовільно зайняту земельну ділянку та привести її у відповідний стан до 26 червня 2016 року.
Протоколом про адміністративне правопорушення № 000909 від 05 липня 2016 року складеним державним інспектором сільського господарства в Рівненській області Коханевич В.М встановлено, що станом на 05 липня 2016 р. ОСОБА_2 не виконано вимоги припису від 26.05.2016 року № 124/12.
13.07.2016 року відповідачем прийнято постанову № 000909 про накладення адміністративного стягнення  на ОСОБА_2 за невиконання вимог припису від 26 травня 2016 року № 124/12 щодо звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки та приведення її у відповідний стан, який існував до вчинення правопорушення, оскільки ця земельна ділянка перебуває у власності ОСОБА_3.
Цією ж постановою ОСОБА_2 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого   ст. 188-5 КУпАП  та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 170 грн. 
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
На час проведення перевірки та прийняття припису про усунення виявлених порушень був чинним Порядок оформлення, вручення (надсилання) приписів у разі виявлення порушень земельного законодавства затверджений наказом Міністерства  аграрної політики   та продовольства України  від 19.02.2013 року  № 104 (далі - Порядок № 104), який встановлював процедуру оформлення, вручення (надсилання) приписів керівникам юридичних осіб та фізичним особам (у тому числі керівникам суб'єктів господарювання та фізичним особам - підприємцям), які вчинили порушення земельного законодавства щодо використання та охорони земель усіх категорій та форм власності (далі - порушення земельного законодавства), реєстрації приписів, здійснення контролю за виконанням приписів.
Згідно  з п 1.2 Порядку № 104 припис - це обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога державного інспектора сільського господарства, яка оформляється, вручається (надсилається) керівникам юридичних осіб та фізичним особам (у тому числі керівникам суб'єктів господарювання та фізичним особам - підприємцям) щодо усунення порушень земельного законодавства.
Відповідно до п. 2.1 Порядку № 104 з метою припинення порушення земельного законодавства та усунення його наслідків державний інспектор вручає (надсилає) особі, яка його здійснила, чи особі, яка є відповідальною за дотримання вимог земельного законодавства,  припис  за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку.
Строк усунення наслідків правопорушення встановлюється державним інспектором, але не більше 30 днів.
Пунктом 2.2 Порядку № 104 визначено, що припис складається у двох примірниках. Перший примірник припису залишається у державного інспектора, другий - вручається під підпис або надсилається поштою рекомендованим листом з повідомленням про вручення особі, яка вчинила порушення земельного законодавства.
В адміністративному позові, позивачка звертає увагу на те, що копію припису не отримувала, проте судами попередніх інстанцій не з'ясовано того факту, чи отримала позивачка припис про усунення виявлених порушень земельного законодавства і якщо так чи мала позивачка можливість усунути зазначені у приписі порушення, у строк встановлений приписом.
Дотримання суб'єктом владних повноважень порядку надіслання припису особі, яка вчинила порушення земельного законодавства, на думку суду касаційної інстанції, свідчить про те, що особа, якої стосується припис знала про його зміст, а отже в неї виник обов'язок його виконати, і є однією з важливих передумов  притягнення особи до відповідальності за невиконання  такого припису. 
Порушення порядку ознайомлення особи яка вчинила порушення земельного законодавства із приписом суб'єкта владних повноважень, в свою чергу, виключає можливість застосування санкцій за його невиконання.
Пунктом 3.2 Порядку № 104 передбачено, що у разі невиконання припису протягом вказаного у ньому строку державний інспектор складає протокол про адміністративне правопорушення за невиконання припису. З метою припинення порушення земельного законодавства та усунення його наслідків державний інспектор повторно видає припис і встановлює новий строк з вимогою припинити порушення земельного законодавства та усунути його наслідки, але не більше 30 днів. 
Відповідальність у разі невиконання законних розпоряджень чи приписів настає за  ст.  188-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), відповідно до якої у разі невиконання законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів, ненадання їм необхідної інформації або надання неправдивої інформації, вчинення інших перешкод для виконання покладених на них обов'язків, - тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від дев'яти до п'ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від п'ятнадцяти до сорока п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідно до статті 254 КУпАП про вчинення адміністративного правопорушення складається   протокол   уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності.
Протокол про адміністративне правопорушення, у разі його оформлення, складається не пізніше двадцяти чотирьох годин з моменту виявлення особи, яка вчинила правопорушення, у двох примірниках, один із яких під розписку вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності.
Відповідно до статті 256 КУпАП протокол підписується особою, яка його склала, і особою, яка притягається до адміністративної відповідальності; при наявності свідків і потерпілих протокол може бути підписано також і цими особами.
У разі відмови особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, від підписання протоколу, в ньому робиться запис про це. Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які додаються до протоколу, а також викласти мотиви свого відмовлення від його підписання.
При складенні протоколу особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, роз'яснюються його права і обов'язки, передбачені  статтею 268  цього Кодексу, про що робиться відмітка у протоколі.
Разом з тим, судами попередніх інстанцій не надано оцінки доводам позивачки про те, що протокол про адміністративне правопорушення складений у її відсутності. 
Відповідно до ч.  1 ст. 268 КУпАП особа, яка притягається до адміністративної відповідальності має право: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову по справі. Справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи. 
Однак, судами попередніх інстанцій не з'ясовано чи забезпечено відповідачем право особи, яка притягається до адміністративної відповідальності знати про розгляд її справи та бути присутньою при її розгляду, в тому числі заявляти клопотання давати пояснення тощо.
Дотримання наведених правил є передумовою належного розгляду справи про адміністративне правопорушення, тобто в порядку передбаченому КУпАП
Колегія суддів зауважує, що визнання особи винною у вчиненні порушення вимог законодавства щодо охорони та використання земель, відповідальність за яке передбачена КУпАП, може здійснюватися виключно за наслідками розгляду та вирішення справи про адміністративне правопорушення.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 10 липня 2018 року  в справі № 818/1511/17
Суд касаційної інстанції звертає увагу, що згідно з вимогами п. 1 ч. 3 ст. 2 КАС України (в редакції Кодексу чинного до 15.12.2017 року та на момент прийняття оскаржуваних рішень судами попередніх інстанцій), у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
Такі ж положення містяться і в п. 1 ч. 2 ст. 2 КАС України в редакції Кодексу від 15.12.2017 року.
Всупереч вищевказаним приписам КАС України, суди першої та апеляційної інстанцій вдались до оцінки обставин, які стали підставою для прийняття рішення суб'єктом владних повноважень, та одночасно не перевірили чи прийнято таке рішення суб'єкта владних повноважень на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Враховуючи наведене колегія суддів дійшла до висновку про те, що судами попередніх інстанцій не дотримані норми процесуального права, оскільки не встановлено всі обставини справи, які мають значення для її правильного вирішення та прийняття у ній законного та обґрунтованого рішення.
Як зазначається у  рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012,  Конституція України  гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій  статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).
Відповідно до частини першої  статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»  Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції України, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (див. рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
В пункті 31 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Волошин проти України" (№15853/08) та пункті 22 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Бацаніна проти Росії" (№3932/02) зазначено, що принцип рівності сторін вимагає "справедливого балансу між сторонами", і кожній стороні має бути надано відповідну можливість для представлення своєї справи в умовах, що не ставлять її у суттєво невигідне становище порівняно з її.
Відповідно до положень пункту 25 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Проніна проти України" (№ 63566/00),  пункту 13 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Петриченко проти України" (№ 2586/07) та пункту 280 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Нечипорук і Йонкало проти України" (№42310/04), суд зобов'язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов'язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.
Крім цього, у пункті 42 рішення Європейського суду з прав людини від 15 листопада 2007 року по справі "Бендерський проти України" (№ 22750/02) вказано, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (…). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (…). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді "заслухані", тобто належним чином вивчені судом.
Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
За таких обставин колегія суддів дійшла до висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги, скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Враховуючи, що справа повертається на новий розгляд до суду першої інстанції, то в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.
Постанову Рокитнівського районного суду Рівненської області від 04 листопада 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2016 року, скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                                               Я.О. Берназюк 

Судді:                                                                                                                                         М.І. Гриців

                                                                                                        Н.В. Коваленко