ПОСТАНОВА
Іменем України

18 жовтня 2018 року 
м. Київ
справа №818/734/17
адміністративне провадження №К/9901/42585/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді - Гімона М.М. (судді-доповідача),
суддів: Мороз Л.Л.,  Бучик А.Ю., 

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Сумській області на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 5 липня 2017 року (головуючий суддя Кунець О.М.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 4 жовтня 2017 року (головуючий суддя Калитка О.М., судді: Кононенко З.О., Калиновський В.А.) у справі №818/734/17 за позовом Державної екологічної інспекції у Сумській області до Лебединського дочірнього агролісогосподарського підприємства "Лебединський агролісгосп" про зобов'язання вчинити дії, - 

ВСТАНОВИВ:

У травні 2017 року Державна екологічна інспекція у Сумській області (далі по тексту - позивач, Держеконіспекція у Сумській області) звернулася до суду з позовом до Лебединського дочірнього агролісогосподарського підприємства "Лебединський агролісгосп" (далі по тексту - відповідач, ПДАП "Лебединський агролісгосп"), в якому просила зобов'язати допустити до проведення планового заходу державного нагляду (контролю) посадових осіб Держеконіспекції у Сумській області.

В обґрунтування своїх вимог посилалася на те, що наказом №428 від 15 лютого 2017 року було затверджено План заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства Держеконіспекції у Сумській області на 2017 рік, до якого включено провести перевірку ПДАП "Лебединський агролісгосп". Однак, 18 квітня 2017 року посадовим особам позивача було відмовлено в допуску до проведення планової перевірки.

Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 5 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 4 жовтня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.

Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили, що відповідно до Плану Державної екологічної інспекції України із забезпечення реалізації державної політики щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів на 2017 рік, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України №428 від 15 лютого 2017 року, передбачалось проведення Державною екологічною інспекцією у Сумській області планової перевірки на ЛДАП «Лебединський агролісгосп» (а.с.9-10).

Як стверджував позивач, 28 березня 2017 року на електронну адресу Дочірнього агролісогосподарського підприємства "Лебединський агролісгосп" направлено повідомлення про проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства у період з 11 квітня 2017 року по 24 квітня 2017 року (а.с.12).

Вважаючи, що відповідача було належним чином повідомлено про початок перевірки, яка мала розпочатися (як зазначено у повідомленні про проведенні перевірки) з 11 квітня 2017 року, представники позивача 11 квітня 2017 року з'явилися на перевірку. Однак 11 квітня 2017 року перевірка не була проведена, оскільки до перевірки перевіряючих також не допустили. Акт відмови від допуску до перевірки 11 квітня 2017 року не складався. Його було складено лише 18 квітня 2017 року, коли представники ДЕІ в Сумській області вдруге здійснили спробу провести перевірки. (а.с.14).

Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що жодним чинним нормативно-правовим актом не передбачено право органу державної екологічної інспекції звертатись до суду з позовом про зобов'язання підконтрольного суб'єкта господарювання допустити його посадових осіб до проведення перевірки. Обов'язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) встановлений у ст. 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", який поширює свою дію на спірні відносини, та не потребує додатково ухвалення судом рішення про це.

Суди також звернули увагу на те, що невиконання законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів, ненадання їм необхідної інформації або надання неправдивої інформації, вчинення інших перешкод для виконання покладених на них обов'язків є підставою для застосування до об'єкту контролю санкцій, передбачених законодавством та для притягнення посадових осіб підприємства до адміністративної відповідальності згідно положень ст. 188-5 КУпАП.

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Держеконіспекція у Сумській області подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалу апеляційного суду і прийняти нове рішення про задоволення позову.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і дотримання ними норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Пунктом 5 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 4 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Частиною четвертою статті 50 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.

Таким чином, коло адміністративних справ, в яких суб'єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду, є обмеженим та визначається Кодексом адміністративного судочинства України та в спеціальних нормах закону.

В той же час, як правильно зазначено судами попередніх інстанцій, ні Законами України "Про охорону навколишнього природного середовища" та "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", ні Положенням про Державну екологічну інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 13 квітня 2011 року №454/2011 та іншим чинним законодавством України не передбачено право Держекоінспекції на звернення до суду із позовом про зобов'язання допустити працівників до проведення перевірки. 

Згідно із частиною третьою статті 6 КАС суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України. Звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб'єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб'єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб'єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання. 

Суб'єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.

У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб'єкта владних повноважень і вирішувати її по суті. 

Судовий розгляд у справі за позовом суб'єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. 

Відповідно, якщо суб'єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з'ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з'ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

Вказана правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 22 серпня 2018 року (справа № 818/1735/17) та від 7 вересня 2018 року (справі №824/2473/15-а) і підстав для відступлення від цього правового висновку колегія суддів не вбачає. Аналогічні підходи слід застосовувати до усіх суб'єктів владних повноважень, які мають наглядові функції. 

Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку, що Держекоінспекція у Сумській області не має правових підстав для звернення до суду для здійснення визначених законом повноважень.

Відповідно до ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до частини першої статті 239 Кодексу, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ

Отже, колегія суддів дійшла висновку, що судові рішення підлягають скасуванню, а провадження у справі слід закрити, оскільки розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду, у зв'язку з чим немає підстав для роз'яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення.

Керуючись статтями 345, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Сумській області задовольнити частково.

Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 5 липня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 4 жовтня 2017 року скасувати.

Провадження у справі №818/734/17 закрити.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон
Л.Л. Мороз 
 А.Ю. Бучик ,
Судді Верховного Суду