ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 вересня 2018 року 
м. Київ

Справа №  920/1072/17 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: 
Чумака Ю.Я. - головуючого, Дроботової Т.Б., Пількова К.М.,
секретар судового засідання - Овчарик В.М.,
за участю представників:
позивача - не з'явився,
відповідача-1 - не з'явився,
відповідача-2 - Неговєлова А.В. (адвокат),
прокуратури - Суходольського С.М. (прокурор ГПУ, за посвідченням),
розглянувши касаційну скаргу Заступника прокурора Харківської області
на рішення Господарського суду Сумської області від 21.03.2018 (суддя Спиридонова Н.О.) і постанову Харківського апеляційного господарського суду від 13.06.2018 (судді: Тихий П.В. (головуючий), Гетьман Р.А., Терещенко О.І.) у справі
за позовом Заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Сумській області
до 1) Сумської міської ради,
2) Фізичної особи-підприємця Кравченка Юрія Анатолійовича
про визнання недійсним договору, скасування рішення та зобов'язання вчинити дії,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
У листопаді 2017 року Заступник керівника Сумської місцевої прокуратури звернувся до Господарського суду Сумської області із позовною заявою в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, в якій просив визнати недійсним договір від 02.02.2015 № 001/15 про встановлення особистого строкового сервітуту на користування місцем для розміщення тимчасової споруди (далі - ТС) в м. Сумах, укладений між Сумською міською радою та фізичною особою-підприємцем (далі - ФОП) Кравченком Ю.А. (далі - договір про встановлення сервітуту). Крім цього, прокуратура просила визнати незаконним і скасувати рішення Сумської міської ради від 26.11.2014 № 3799-МР "Про передачу у користування земельних ділянок на праві особистого строкового сервітуту під розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності" у частині передачі ФОП Кравченку Ю.А. у користування земельної ділянки, розташованої в м. Сумах по вул. Чернігівській, біля буд. 12, площею 0,0056 га та зобов'язати ФОП Кравченка Ю.А. повернути територіальній громаді м. Сум в особі Сумської міської ради спірну земельну ділянку. 
В обґрунтування заявлених позовних вимог прокуратура посилається на те, що укладений відповідачами договір по суті є прихованим договором оренди землі. Отже, передавши ФОП Кравченку Ю.А. земельну ділянку комунальної власності на підставі договору особистого сервітуту, на думку прокуратури, відповідачі намагалися уникнути передачі цієї земельної ділянки на підставі договору оренди на конкурсних засадах. Прокуратура вважає, що ФОП Кравченко Ю.А. міг задовольнити потребу щодо розміщення пересувної ТС (літнього майданчику) в інший спосіб, аніж встановлення сервітуту, а саме шляхом укладення договору оренди земельної ділянки.
Рішенням Господарського суду Сумської області від 21.03.2018, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного господарського суду від 13.06.2018, у задоволенні позову відмовлено.
Судові рішення мотивовано тим, що оспорюване рішення Сумської міської ради вичерпало свою дію фактом його реалізації, тому визнання недійсним і скасування цього рішення не є засобом поновлення інтересів держави. ФОП Кравченко Ю.А. як орендар суміжної земельної ділянки має право на укладення оспорюваного договору про встановлення сервітуту, і, відповідно, не може задовольнити свої потреби будь-яким іншим способом, оскільки на суміжній земельній ділянці площею 0,0046 га по вул. Чернігівській, 12 в м. Сумах розміщено нежитлову споруду - міні-магазин для здійснення підприємницької діяльності, а на земельній ділянці площею 0,0056 га, на яку встановлено особистий строковий сервітут, розміщено літній майданчик.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі Заступник прокурора Харківської області просить рішення і постанову скасувати, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
В обґрунтування вимог, викладених у касаційній скарзі, Заступник прокурора Харківської області посилається на те, що позовні вимоги прокурора про скасування рішення індивідуального характеру можуть бути предметом судового розгляду у зв'язку із законодавчою можливістю їх оскарження (стаття 21 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), стаття 155 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та частина 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування"); надання земельної ділянки ФОП Кравченку Ю.А. на праві особистого строкового сервітуту з метою розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності суперечить правовій природі сервітуту та меті його надання (статті 401, 404 ЦК України).
Узагальнений виклад позиції інших учасників справи (доводи, викладені у відзивах та запереченнях на касаційну скаргу) 
У відзиві на подану касаційну скаргу ФОП Кравченко Ю.А. просить залишити її без задоволення з мотивів, викладених в оскаржуваних судових рішеннях.
Доводи, за якими суд касаційної інстанції погодився або не погодився з висновками суду першої та апеляційної інстанцій
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Як установлено судами попередніх інстанцій, 27.07.2010 між відповідачами укладено договір оренди земельної ділянки (далі - договір оренди), розміщеної у м. Сумах по вул. Чернігівській, 12, площею 0,0046 га, із цільовим призначенням - землі комерційного використання. На цій земельній ділянці розташована нежитлова будівля - міні-магазин. Договір оренди укладено терміном до 24.02.2015.
У подальшому договір оренди було продовжено шляхом укладення 25.03.2015 нового договору оренди. Строк дії договору - до 25.02.2020.
26.11.2014 Сумською міською радою прийнято рішення № 3799-МР про надання у користування ФОП Кравченку Ю.А. земельної ділянки, розташованої у м. Сумах по вул. Чернігівській, біля буд. 12, площею 0,0056 га на праві особистого строкового сервітуту з метою розміщення тимчасової пересувної споруди для провадження підприємницької діяльності, а саме літнього майданчика біля міні-магазину.
На виконання цього рішення між відповідачами 02.02.2015 укладено договір про встановлення сервітуту строком на 5 років до 02.02.2020, за умовами якого:
- предметом договору є особистий строковий сервітут, встановлений на території м. Сум, на якій буде розміщуватися та використовуватися для провадження підприємницької діяльності ТС (літній майданчик), площею 56 м^2 (пункт 1.1);
- об'єктом особистого строкового сервітуту є територія (об'єкт благоустрою) в м. Сумах по вул. Чернігівській, біля буд. 12, площею 56 м^2, розміщення та межі якої зазначено у технічній документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), яка є невід'ємним додатком до договору (пункт 1.2).
Щодо обраного позивачем способу захисту колегія суддів звертає увагу на таке.
Відповідно до статті 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Статтею 16 цього Кодексу передбачено, що кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. (аналогічну норму права наведено у статті 20 Господарського кодексу України).
За змістом зазначених норм права суд шляхом вчинення провадження у справах здійснює захист осіб, права та охоронювані законом інтереси яких порушені або оспорюються. Розпорядження своїм правом на захист є приписом цивільного законодавства і полягає у наданні особі, яка вважає свої права порушеними, невизнаними або оспорюваними, можливості застосувати способи захисту, визначені законом або договором.
Установивши наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або охоронюваного законом інтересу, про захист яких подано позов, суд з'ясовує наявність чи відсутність факту їх порушення або оспорення і відповідно ухвалює рішення про захист порушеного права або відмовляє позивачеві у захисті, встановивши безпідставність та (або) необґрунтованість заявлених вимог.
Згідно зі статтею 152 ЗК України захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється, зокрема, шляхом визнання прав, визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, а також застосування інших, передбачених законом, способів, у тому числі шляхом поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають у результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, в судовому порядку.
За змістом частини 1 статті 155 ЗК України у разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.
Статтею 21 ЦК України визначено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.
Відповідно до частини 1 статті 393 цього Кодексу правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, який не відповідає законові і порушує права власника, за позовом власника майна визнається судом незаконним та скасовується.
Аналіз зазначених положень законодавства свідчить про те, що особа, законний інтерес або право якої порушено, може скористатися способом захисту, який прямо передбачено нормою матеріального права.
Предметом позову у цій справі є вимога про визнання незаконним і скасування рішення Сумської міської ради від 26.11.2014 № 3799-МР "Про передачу у користування земельних ділянок на праві особистого строкового сервітуту під розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності" у частині передачі ФОП Кравченку Ю.А. у користування земельної ділянки у м. Сумах по вул. Чернігівській, біля буд. 12, площею 0,0056 га.
Розгляд позову про визнання спірного рішення ради недійсним (незаконним) вплине на законність документів, виданих на підставі оспорюваного рішення, та відновить порушені права власників (користувачів) спірної земельної ділянки.
Аналогічну правову позицію викладено у постанові Верховного Суду від 30.05.2018 у справі № 923/466/17.
Натомість суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позов, предметом якого є визнання незаконним рішення органу місцевого самоврядування, яким передбачено укладення договору особистого строкового сервітуту, не може бути задоволено, з огляду на те, що таке рішення є ненормативним актом, що застосовується одноразово і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані із реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів. Крім того, зазначене рішення органу місцевого самоврядування вичерпало свою дію внаслідок виконання, а отже його скасування не породжує наслідків для користувачів земельних ділянок.
Колегія суддів вважає викладений висновок судів попередніх інстанцій помилковим з огляду на те, що такий спосіб захисту прямо передбачено наведеними вище нормами матеріального права.
Щодо оскарженого рішення Сумської міської ради колегія суддів додатково зазначає таке.
Статтею 25 Закону України "Про землеустрій" передбачено такий вид документації із землеустрою як технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж частини земельної ділянки, на яку поширюються права суборенди, сервітуту.
Частиною 1 статті 144 Конституції України встановлено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
За змістом статті 12 ЗК України до повноважень сільських селищних, міських рад у сфері земельних відносин належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу, вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Згідно з пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до виключної компетенції міської ради належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Чинне законодавство не передбачає обов'язку виключної передачі в оренду земельних ділянок комунальної власності, а визначає також інші способи землекористування.
Згідно з частиною 1 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Отже, приймаючи оскаржуване рішення, Сумська міська рада діяла у межах повноважень, визначених статтею 12 ЗК України, статтею 26 Закону України "Про місцеве самоврядування".
Надаючи правову кваліфікацію обставинам набуття ФОП Кравченком Ю.А. права щодо встановлення особистого строкового сервітуту на розміщення ТС в м. Сумах, колегія суддів звертає увагу на таке.
Відповідно до положень Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (стаття 28) ТС для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту. Розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Порядок розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244 (далі - Порядок № 244).
За змістом пунктів 2.1, 2.20, 2.21, 2.30 та 2.31 Порядку № 244 підставою для розміщення ТС є паспорт прив'язки ТС, установлення ТС здійснюється відповідно до паспорта прив'язки. У разі закінчення строку дії, анулювання паспорта прив'язки, самовільного встановлення ТС така ТС підлягає демонтажу, розміщення ТС самовільно забороняється.
Паспорт прив'язки ТС оформлюється органом з питань містобудування та архітектури за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку № 244.
Строк дії паспорта прив'язки визначається органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради або районної державної адміністрації відповідно до генерального плану, плану зонування та детального плану територій та з урахуванням строків реалізації їх положень.
Згідно з пунктами 2.3, 2.6 та 2.11 Порядку № 244 перелік документів для отримання паспорта прив'язки ТС є вичерпним. Зазначеними пунктами не передбачено надання документів про відведення земельних ділянок під розміщення ТС.
Таким чином, Порядок № 244 не містить юридичних приписів щодо обов'язкового попереднього або наступного набуття суб'єктами господарювання будь-яких прав на земельні ділянки, на які вони мають бажання встановити ТС для здійснення підприємницької діяльності.
Стосовно додатка 1 до Порядку № 244, яким передбачено надання інформації щодо площі земельної ділянки згідно з документами землекористування, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України видало лист від 21.02.2012 № 7/14-2737, в якому роз'яснено, що така інформація наводиться у випадках, коли заявник уже є власником земельної ділянки і має намір розмістити ТС саме на цій земельній ділянці. В інших випадках надання такої інформації не є обов'язковим.
Отже, додаток 1 до Порядку № 244, не встановлює додатково до самого Порядку № 244 нових норм і правил поведінки, а лише визначає форму документа, що має назву "Паспорт прив'язки".
Аналогічну правову позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2018 у справі № 905/1552/16.
Класифікація видів цільового призначення земель, затверджена наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 № 548, зареєстрована в Міністерстві юстиції України 01.11.2010 за № 1011/18306, не містить такого виду цільового призначення як "для розміщення тимчасової споруди", що унеможливлює укладення договору оренди земельної ділянки з відповідним цільовим призначенням.
Статтею 401 ЦК України визначено, що право користування чужим майном (сервітут) може бути встановлено щодо земельної ділянки, інших природних ресурсів (земельний сервітут) або іншого нерухомого майна для задоволення потреб інших осіб, які не можуть бути задоволені іншим способом. Сервітут може належати власникові (володільцеві) сусідньої земельної ділянки, а також іншій, конкретно визначеній особі (особистий сервітут).
Таким чином, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що за змістом Порядку № 244, ураховуючи норми ЗК України та ЦК України, оскільки відсутність документа на землекористування не є підставою для відмови у видачі паспорта прив'язки, встановлення ТС здійснюється відповідно до паспорта прив'язки (пункт 2.20 Порядку № 244), зважаючи заборону вимагати інші, крім визначених Порядком № 244, документи і погодження.
За таких обставин колегія суддів незалежно від мотивів, викладених в оскаржуваних рішеннях, погоджується із висновком судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення вимоги прокурора.
Мотиви прийняття або відхилення кожного аргументу, викладеного в касаційній скарзі та відзиві на касаційну скаргу 
Незалежно від того, що колегія суддів погоджується із викладеними у касаційній скарзі доводами скаржника про належність обраного позивачем способу захисту (визнання незаконним і скасування спірного рішення ради), оскільки такий спосіб захисту прямо передбачено нормами матеріального права, разом з тим підставами для визнання акта недійсним (незаконним) є його невідповідність вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт, і, одночасно, порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі. 
Оскільки за результатами розгляду справи не встановлено факту невідповідності спірного рішення ради вимогам чинного законодавства або визначеній законом компетенції органу, як і порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів позивача, удаваність правочину також не підтверджено, укладення договору оренди земельної ділянки для розміщення ТС чинним законодавством не передбачено, тому господарський суд не має правових підстав для задоволення позову.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд
Згідно зі статтею 300 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Ураховуючи наведені положення законодавства та обставини, встановлені господарськими судами попередніх інстанцій, колегія суддів зазначає, що хоча суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права (стаття 21 ЦК України, стаття 155 ЗК України та частина 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування") щодо належності обраного позивачем способу захисту, проте це не вплинуло на правильність висновку судів про відсутність підстав для задоволення позову, тому підстав для зміни чи скасування оскаржуваних судових рішень немає.
Судовий збір за подання касаційної скарги у порядку статті 129 ГПК України слід покласти на скаржника.
Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Заступника прокурора Харківської області залишити без задоволення.
Рішення Господарського суду Сумської області від 21.03.2018 і постанову Харківського апеляційного господарського суду від 13.06.2018 у справі № 920/1072/17 залишити без змін. 

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає. 

Головуючий суддя                                                                                Ю.Я. Чумак

Судді:                                                                                                    Т.Б. Дроботова

                                                                                                    К.М. Пільков