ПОСТАНОВА
Іменем України

24 жовтня 2018 року 
Київ
справа №820/12713/14
провадження №К/9901/3081/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу 
за позовом ОСОБА_1 до Державної фінансової інспекції в Харківській області про визнання незаконним та скасування наказу, поновлення на посаді, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Північно-східного офісу Держаудитслужби на постанову Харківського окружного адміністративного суду, прийняту 31 серпня 2017 року, у складі головуючого судді Мороко А.С., та на ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду, постановлену 1 листопада 2017 року, у складі колегії суддів: головуючого судді - Сіренко О.І., суддів: Спаскіна О.А., Любчич Л.В. 
І. Суть спору:
1.          У липні 2014 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Харківській області (надалі - відповідач, Інспекція, ДФІ в Харківській області), в якому просив:
1.1           скасувати наказ «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» від 28 серпня 2013 року №11-Д (надалі - Наказ №11-Д);
1.2           визнати незаконними дії відповідача щодо складання акту службового розслідування від 27 грудня 2013 року щодо можливих порушень законодавства в діях посадових осіб Державної фінансової інспекції в Харківській області при проведенні ревізії Департаменту містобудування, архітектури та земельних відносин Харківської міської ради і зобов'язати скасувати цей акт;
1.3           зобов'язати Інспекцію скасувати акт службового розслідування від 27 грудня 2013 року щодо порушення етики поведінки державного службовця, наказ «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» від 27 грудня 2013 року №15-Д за порушення етики державного службовця та визнати незаконними дії відповідача щодо складання довідки від 18 жовтня 2013 року і зобов'язати відповідача її скасувати;
1.4           визнати незаконним та скасувати наказ начальника Державної фінансової інспекції в Харківській області Косінова С.А. «Про результати повторної атестації ОСОБА_1.» від 27 грудня 2013 року № 612-О;
1.5           зобов'язати відповідача спростувати недостовірні відомості, що містяться в характеристиці для атестації; поновити позивача на посаді заступника начальника відділу інспектування в агропромисловому комплексі та сфері використання природних ресурсів Державної фінансової інспекції в Харківській області;
1.6           стягнути з відповідача на користь ОСОБА_1 матеріальну (втрачену заробітну плату) і моральну шкоду;
1.7           визнати незаконними дії Інспекції щодо поширення відносно позивача конфіденційної інформації без його згоди у запиті до Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, надісланому листом від 16 травня 2014 року №24-25/3354.
2.           В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначав, що з 30 липня 2012 року працював на посаді заступника начальника відділу інспектування в агропромисловому комплексі та сфері використання природних ресурсів Інспекції. Наказом начальника Інспекції від 29 серпня 2013 року № 11-д йому оголошено догану за неналежне виконання посадових обов'язків в частині забезпечення якості роботи з документами при проведенні ревізії, а 27 грудня 2013 року наказом № 15-д - догану за вчинок, який порочить його як державного службовця. Зазначає, що висновки службового розслідування, проведеного у 2013 року є упередженими і не відповідають фактичним обставинам, як і висновки повторної атестації позивача, затверджені наказом від 27 грудня 2013 року № 612-о, внаслідок чого його безпідставно звільнено з керівної посади та переведено на нижчу посаду - провідного державного інспектора відділу операційного аудиту Інспекції. 
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи 
3.          З 29 вересня 2010 року позивач працював у відділі інспектування в агропромисловому комплексі та сфері використання природних ресурсів ДФІ в Харківській області на різних посадах. З 30 липня 2012 року - на посаді заступника начальника цього відділу, а з 30 грудня 2013 року позивача переведено на посаду провідного державного інспектора відділу операційного аудиту ДФІ в Харківській області.
4.          31 липня 2013 року згідно з наказом ДФІ в Харківській області № 357-о, з метою дослідження обставин неналежного проведення фахівцями вищевказаного відділу планової ревізії Харківської державної зооветеринарної академії (акт ревізії від 15 червня 2012 року № 07-20/7), відповідачем ініційовано проведення службового розслідування відносно посадових осіб відділу інспектування в агропромисловому комплексі та сфері використання природних ресурсів ДФІ в Харківській області, які неякісно та з низькою результативністю провели планову ревізію у 2012 році.
5.          В межах службового розслідування, у серпні 2013 року на ім'я начальника Інспекції Косінова С.А. направлено доповідну записку від 27 серпня 2013 року, складену начальником відділу внутрішнього аудиту ОСОБА_5, в якій повідомлено, що при проведені перевірки встановлено відсутність третього тому ревізійних матеріалів Харківської державної зооветеринарної академії (далі - Харківська ДЗА), а позивач очолював групу, яка проводила цю ревізію. В цій-же записці порушено питання щодо притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани за неналежне виконання посадових обов'язків.
6.          На підставі цієї доповідної записки та пояснення позивача від 23 серпня 2013 року, наказом відповідача «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» від 28 серпня 2013 року № 11-Д заступнику начальника відділу інспектування в агропромисловому комплексі та сфері використання природних ресурсів ОСОБА_1 оголошено догану за неналежне виконання посадових обов'язків в частині забезпечення якості роботи з документами при проведенні ревізії Харківської ДЗА, що призвело до відсутності додатків до третього примірника акту ревізії.
7.           Не погодившись з вищенаведеними актами та діями, позивач звернувся до суду.
8.          Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2014 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
9.          Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2015 року постанову Харківського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2014 року по справі скасовано в частині відмови у задоволенні позову про скасування наказів від 28 серпня 2013 №11-Д «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» та в частині відмови у задоволенні позову про скасування рішення від 27 грудня 2013 року начальника ДФІ в Харківській області Косінова С.А. за результатами повторної атестації від 27 грудня 2013 року. В цій частині прийнято нову постанову, якою позов задоволено. Скасовано наказ від 28 серпня 2014 року №11-Д «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності». Визнано незаконним та скасовано наказ від 27 грудня 2013 року №612-о начальника ДФІ в Харківській області Косінова С.А. про результати повторної атестації від 27 грудня 2013 року позивача. В іншій частині постанову суду першої інстанції залишено без змін.
10.           Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29 липня 2015 року вищенаведені рішення судів першої та апеляційної інстанції скасовано, а справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.  
11.          Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 1 жовтня 2015 року в позові відмовлено.
12.          Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2015 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову.
13.           Постановою Вищого адміністративного суду України від 15 грудня 2016 року постанову Харківського кружного адміністративного суду від 1 жовтня 2015 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2015 року скасовано частково, справу направлено до суду першої інстанції в частині відмови позову про:
13.1           визнання неправомірними і скасування наказів від 28 серпня 2013 року №11-Д та від 27 грудня 2013 року №612-о;
13.2           поновлення на посаді заступника начальника відділу інспектування в агропромисловому комплексі та сфері використання природних ресурсів ДФІ в Харківській області;
13.3           відшкодування моральної та матеріальної шкоди і визнання незаконними дії щодо поширення відносно позивача конфіденційної інформації без його згоди у запиті до Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого.
14.          Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 20 березня 2017 року цей адміністративний позов залишено без розгляду в частині наступних вимог:
14.1           відшкодування моральної та матеріальної шкоди,
14.2           визнання незаконними дій щодо поширення відносно позивача конфіденційної інформації без його згоди у запиті до Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого.
15.          Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 3 квітня 2017 року закрито провадження у цій справі в частині позовних вимог про зобов'язання відповідача спростувати недостовірні відомості, що містяться в характеристиці для атестації.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
16.          Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 1 листопада 2017 року, позовні вимоги задоволено в повному обсязі. Скасовано наказ ДФІ в Харківській області від 28 серпня 2013 року № 11-Д в частині притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 Визнано незаконним та скасовано наказ Інспекції від 27 грудня 2013 року № 612-о про результати повторної атестації позивача. Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника начальника відділу інспектування в агропромисловому комплексі та сфері використання природних ресурсів ДФІ в Харківській області з 30 грудня 2013 року по 20 серпня 2015 року. 

17.          Задовольняючи позовні вимоги, cуд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, прийшов до висновку щодо неправомірного притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, протиправності проведення повторної атестації ОСОБА_1, та, у свою чергу, щодо наявності підстав для поновлення позивача на посаді заступника начальника відділу інспектування в агропромисловому комплексі та сфері використання природних ресурсів Державної фінансової інспекції в Харківській області з 30 грудня 2013 року по 20 серпня 2015 року.

ІV. Провадження в суді касаційної інстанції 
18.          Відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, що стало підставою для неправильного вирішення справи по суті. 
19.          У скарзі Інспекція просила рішення судів попередніх інстанцій скасувати, прийнявши нове про відмову у задоволенні позовних вимог. 
20.          Касаційну скаргу Інспекція обґрунтовувала тим, що підставою для дисциплінарного стягнення слугувало порушення ОСОБА_1 трудової дисципліни, оскільки він, отримавши доручення щодо забезпечення належного виконання якості роботи з документами при проведенні ревізії Харківської ДЗА, не виконав його. 
20.1 У свою чергу, наказ Інспекції від 28 серпня 2013 року № 11-Д «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» на час винесення оскаржуваних судових рішень не відповідає критеріям правового акту індивідуальної дії, оскільки припинив впливати на трудові права та обов'язки позивача з моменту його звільнення, а саме з 20 серпня 2015 року. Саме з цього моменту, на думку відповідача, даний наказ припинив породжувати для ОСОБА_1 права на захист, тобто права на звернення із адміністративним позовом.
20.2 На думку відповідача, оскаржувані судові рішення винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права, в них судами штучно перекручено факти та зміст документів на користь позивача, що призвело до неправильного вирішення справи, не зазначено мотивів неврахування доказів відповідача, чим порушено норми процесуального права. 
20.3 Також у касаційній скарзі Інспекцією зазначено, що судами попередніх інстанцій не надано правової оцінки обставинам пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду, внаслідок чого порушено норми процесуального права.
21.          Позивачем на дану касаційну скаргу надіслано відзив, в якому зазначив, що позивачем не були допущені порушення, за які його притягнуто до дисциплінарної відповідальності із пропущенням строку притягнення. На думку позивача, касаційна скарга не підлягає задоволенню, оскільки її доводи є безпідставними та необґрунтованими, Інспекція довільно, на власну користь трактує чинне законодавство, нехтуючи принципом верховенства права, викривляє факти і події, чим свідомо заводить суд в оману, що неприпустимо з боку суб'єкта владних повноважень.
21.1 Позивач зазначає у своєму відзиві, що такими діями відповідач навмисно затягує судовий процес, який триває вже 3 роки і 7 місяців, тобто зловживаючи своїми процесуальними правами, наведені обґрунтування касаційної скарги позбавлені правового забезпечення відповідними правовими нормами, які згідно з вимогами Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для зміни чи скасування судового рішення, викладені у скарзі доводи не відповідають дійсності. У свою чергу, як зазначив ОСОБА_1, оскаржувані судові рішення прийняті відповідно до вимог чинного законодавства України, враховуючи всі фактичні обставини справи, судами вірно застосовано як норми процесуального права, так і матеріального, надано належну оцінку всім доказам.
22.          Також відповідачем було подано до суду касаційної інстанції заяву про заміну сторони - з ДФІ в Харківській області на її правонаступника - Північно-східний офіс Держаудитслужби, та про визнання поважними причини пропуску строку подання даної касаційної скарги.
23.          Ухвалою Верховного Суду від 23 січня 2018 року було задоволено клопотання про заміну відповідача його правонаступником, відкрито касаційне провадження та поновлено строк на касаційне оскарження.
24.           V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
25.          Конституція України. 
26.          Кодекс адміністративного судочинства України (надалі - КАС України; в редакції з 15 грудня 2017 року).
27.          Кодекс законів про працю України (надалі - КЗпП України, в редакції від 11 серпня 2013 року, що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин).
28.          Закон України від 16 грудня 1993 року N 3723-XII «Про державну службу» (далі - Закон № 3723-XII).
29.          Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550),
30.          Положення про проведення атестації державних службовців, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2000 року N 1922 (надалі - Положення N 1922, що було чинне на момент виникнення спірних правовідносин).
31.          V. Позиція Верховного Суду
32.          Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
33.          Враховуючи, що дана справа розглядалась судами неодноразово та була вдруге направлена ухвалою суду касаційної інстанції на новий розгляд до суду першої інстанції лише в частині, тому суди здійснювали розгляд цієї справи лише щодо перевірки законності наказів відповідача про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1, про результати його повторної атестації та щодо наявності права позивача поновлення на посаді.
34.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивача спочатку було притягнуто до дисциплінарної відповідальності, потім, внаслідок проведення повторної атестації, визнано таким, що не відповідає займаній посаді та звільнено.
35.          Доводи відповідача, зазначені у касаційній скарзі, щодо припинення дії, з моменту звільнення ОСОБА_1 з посади, наказу про притягнення його до дисциплінарної відповідальності, є необґрунтованими. Право на оскарження дисциплінарного стягнення передбачено статтею 150 КЗпП, під час розгляду акту, яким дане стягнення було накладене на особу, суд перевіряє саме наявність законних підстав для застосування такого стягнення.
36.          Щодо застосування дисциплінарного стягнення до позивача, Верховний Суд зазначає наступне.
37.          Частиною першою статті 14 Закону № 3723-XII передбачено, що дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за порушення правил професійної етики, інший вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.
38.          Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності внаслідок неналежного проведення під його керівництвом планової ревізії Харківської ДЗА у червні 2012 року - встановлено, зокрема, відсутність додатків до третього примірника акту ревізії, оскільки позивачу було запропоновано надати саме додатки. 
39.          Відповідно до частини другої статті 147 КЗпП України, за кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення. 
40.          Частиною першою статті 147 КЗпП України встановлено, що заходами стягнення є догана і звільнення.
41.          Статтею 148 КЗпП України передбачено, що дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладе пізніше шести місяців з дня вчинення проступку.
42.          Враховуючи, що позивача було притягнуто до дисциплінарної відповідальності у серпні 2013 року за проступок, вчинений ним у червні 2012 року, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком судів попередньої інстанції про неправомірність застосування цього дисциплінарного стягнення.
43.          Також Верховний Суд погоджується із висновками щодо неправомірності проведення повторної атестації позивача, за результатами якого його було звільнено, з огляду на наступне.
44.          Відповідно до пункту 1 Положення № 1922 з метою підвищення ефективності діяльності державних службовців та відповідальності за доручену справу в державних органах один раз на три роки проводиться їх атестація, під час якої оцінюються результати роботи, ділові та професійні якості, виявлені працівниками при виконанні службових обов'язків, визначених типовими професійно-кваліфікаційними характеристиками посад і відображених у посадових інструкціях, що затверджуються керівниками державних органів відповідно до Закону України «Про державну службу» та інших нормативно-правових актів.
45.          Згідно з пунктом 9 Положення № 1922 на кожного працівника, який підлягає атестації, складається службова характеристика, що підписується його безпосереднім керівником, затверджується керівником вищого рівня і подається до комісії не пізніше, ніж за тиждень до проведення атестації.
46.          Отже, відповідно до Положення № 1922 складання і підписання службової характеристики є виключним правом безпосереднього керівника та підлягає затвердженню керівником вищого рівня. При цьому така характеристика подається до комісії не пізніше ніж за тиждень до проведення атестації і державному службовцю гарантоване право ознайомитись з її змістом атестації під час співбесіди з безпосереднім керівником.
47.          Судами встановлено наявність двох протилежних характеристик позивача, одна складена начальником відділу інспектування в агропромисловому комплексі та сфері використання природних ресурсів ОСОБА_6 від 25 жовтня 2013 року, інша, під час перебування безпосереднього керівника позивача на лікарняному, - виконуючим обов'язки начальника зазначеного відділу ОСОБА_7 від 13 грудня 2013 року.  
48.          Враховуючи вищенаведене, колегія суддів Верховного Суду вважає правомірним висновок судів попередніх інстанцій щодо необґрунтованості потреби у складанні іншої характеристики стосовно позивача, за умови, що такий документ вже було складено і підписано безпосереднім керівником ОСОБА_1, відповідно до якого позивач характеризується як дисциплінований, організований, добросовісний, принциповий, професійно грамотний фахівець, та як такий, що відповідає займаній посаді заступника начальника відділу.
49.          У свою чергу, відповідно до пункту 6 Положення № 1922 термін і графік проведення атестації затверджується наказом керівника і доводиться до відома державних службовців, які атестуються, не пізніше ніж за місяць до проведення атестації.
50.          Згідно з додатком 1 до наказу Інспекції від 30 вересня 2013 року № 450-о «Про проведення атестації державних службовців Держфінінспекції в Харківській області» заступник начальника відділу інспектування в агропромисловому комплексі та сфері використання природних ресурсів ОСОБА_1 мав проходити атестацію 6 листопада 2013 року. Однак, з 2 вересня по 13 грудня 2013 року він перебував на лікуванні, включаючи стаціонарне лікування у період з 28 жовтня по 13 листопада 2013 року.
51.          Судами першої та апеляційної інстанції також встановлено, що інформація про ознайомлення ОСОБА_1 із змістом службової характеристики до атестації під час співбесіди з безпосереднім керівником до проведення атестації в матеріалах справи відсутня, як і відомості про попередження позивача про проведення повторної атестації в місячний термін. Позивач був ознайомлений відділом кадрів із вищенаведеним наказом 16 грудня 2013 року - в перший день виходу на роботу.
52.          Отже, у перший день виходу на роботу після лікування, без відповідного наказу керівника відділом кадрів попереджено ОСОБА_1, що в цей же день буде проведено його атестацію.
53.          У зв'язку з надходженням скарги позивача на дії атестаційної комісії щодо проведення атестації 16 грудня 2013 року, 27 грудня 2013 року комісією проведено повторну атестацію ОСОБА_1, за результатами якої прийнято рішення щодо його невідповідності займаній посаді.
54.          Враховуючи наявність порушення порядку проведення атестації, Верховний Суд погоджується із висновком про протиправність проведення повторної атестації ОСОБА_1, а тому вимоги позивача про визнання незаконним та скасування наказу ДФІ в Харківській області від 27 грудня 2013 року № 612-о про результати повторної атестації позивача є правомірними.
55.          Оскільки судом було визнано незаконним та скасовано вищезазначений наказ, позовні вимоги ОСОБА_1 в частині поновлення на посаді заступника начальника відділу інспектування в агропромисловому комплексі та сфері використання природних ресурсів Державної фінансової інспекції в Харківській області з 30 грудня 2013 року по 20 серпня 2015 року також підлягають задоволенню.
56.          Також колегія суддів Верховного Суду вважає необґрунтованими доводи Інспекції, викладені в касаційній скарзі, щодо ненадання судами першої та апеляційної інстанцій оцінки строку звернення позивача до суду із даним позовом. Це питання досліджувалось під час постановлення у цій справі Харківським апеляційним адміністративним судом ухвали від 7 червня 2017 року, якою було скасовано рішення першої інстанції про залишення позову ОСОБА_1 без розгляду внаслідок пропущення строку звернення до суду.
57.          За такого правового регулювання та обставин справи суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позову.
58.          Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди, під час розгляду справи, не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи. 
59.          Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VІ. Судові витрати
          З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.           Касаційну скаргу Північно-східного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення.
2.           Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 1 листопада 2017 року залишити без змін.
          Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 

Головуючий                                                                                          М. І. Смокович 

Судді                                                                                                    О. В. Білоус

                                                                                                    Т. Г. Стрелець