ПОСТАНОВА
Іменем України

21 серпня 2018 року 
Київ
справа №295/14795/16-а
адміністративне провадження №К/9901/45570/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 295/14795/16-а
за позовом ОСОБА_2
до Житомирської міської ради
про визнання протиправними рішень,
за касаційною скаргою ОСОБА_2
на постанову Богунського районного суду м. Житомира від 09 серпня 2017 року (у складі судді Полонця С.М.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року (у складі колегії суддів Кузьменко Л.В., Іваненко Т.В., Франківської К.С.),
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_2  (далі за текстом - позивач або ОСОБА_2) звернулася до суду з позовом до Житомирської міської ради, в якому просила:
- визнати протиправним рішення Житомирської міської ради №  818 від 09 грудня 2014 року «Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок юридичним особам державної та комунальної форм власності» в частині земельної ділянки в наданих позивачем графічних матеріалах про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою або розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,10 га у АДРЕСА_1 із цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд, яка входить в межі земельної ділянки для розміщення індустріального парку; 
- визнати протиправним рішення Житомирської міської ради №   295 від 21 липня 2016 року «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_2» в частині земельної ділянки в наданих позивачем графічних матеріалах про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою або розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,10 га у АДРЕСА_1 із цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд, яка входить в межі земельної ділянки для розміщення індустріального парку. 
Позов обґрунтований тим, що рішенням суду у справі № 806/138/15 визнано протиправним рішення міської ради в частині відмови позивачу у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Після повторно звернення позивача до відповідача з приводу виділення земельної ділянки, їй було відмовлено у зв'язку з тим, що земельна ділянка в наданих позивачем графічних матеріалах входить в межі земельної ділянки для розміщення індустріального парку відповідно до оскаржуваних рішень міської ради, якими порушено, на думку позивача, її законні права.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Богунського районного суду м. Житомира від 09 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено. 
Постановляючи це рішення суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачем не надано суду доказів порушення відповідачем вимог закону під час прийняття оскаржуваних рішень, крім того на час прийняття оскаржуваних рішень позивач не була власником або володільцем земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, а тому її права або інтереси не порушено.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, вважаючи їх винесеними з неправильним застосуванням судом норм матеріального права та порушенням норм процесуального права ОСОБА_2 звернулася із касаційною скаргою, в якій просить постанову Богунського районного суду м. Житомира від 09 серпня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року скасувати, прийняти нове рішення, яким задовольнити її позовні вимоги.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга подана 02 листопада 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 08 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 295/14795/16-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
Згідно з пунктом 4 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі за текстом - КАС України) касаційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 березня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.
Верховний Суд ухвалою від 19 липня 2018 року прийняв до провадження адміністративну справу № 823/409/17 та призначив її до розгляду ухвалою від 20 серпня 2018 року в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 21 серпня 2018 року. 
При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками клопотань заявлено не було.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що постановою Богунського районного суду м. Житомира від 25 березня 2016 року у справі № 806/138/15 визнано протиправним рішення Житомирської міської ради №   811 від 09 грудня 2014 року в частині відмови ОСОБА_2 у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1.
22 липня 2016 року ОСОБА_2 звернулася до Житомирського міського голови із заявою про повторний розгляд на черговій сесії міської ради її заяви від 15 серпня 2014 року про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою або розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,10 га, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 із цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд.
Листом від 25 серпня 2016 року №   25/К-6955-2 виконавчий комітет міської ради повідомив позивача про те, що вирішити порушене нею в заяві питання немає можливості, оскільки рішенням Житомирської міської ради від 09 грудня 2014 року №   818 «Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок юридичним особам державної та комунальної форм власності» надано дозвіл виконавчому органу міської ради на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення індустріального парку орієнтовною площею 22,1 га за адресою: АДРЕСА_1. Земельна ділянка, що зазначена в наданих позивачем графічних матеріалах входить в межі зазначеної території
Рішенням Житомирської міської ради від 21 липня 2016 року №   295 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_2» затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки комунальної власності для розміщення та експлуатації основних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості загальною площею 24,7324 га, за адресою: АДРЕСА_2, для розміщення індустріального парку. Категорія земель: землі індустріального парку; землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Відомості про обмеження у використанні земельної ділянки: охоронна зона навколо (вздовж) об'єкта енергетичної системи площею 0,0643 га.
Листом міськвиконкому від 19 жовтня 2016 року ОСОБА_2 повідомлено, що вказані рішення прийняті відповідно до вимог чинного законодавства і обґрунтовані підстави для їх скасування відсутні. Крім того, проведена державна реєстрація права комунальної власності на земельну ділянку площею 24,7324 га з кадастровим номером НОМЕР_1 за адресою: АДРЕСА_2 за територіальною громадою міста Житомира.
Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, позивач звернулася до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що оскаржувані рішення №   818 від 09 грудня 2014 року та №   295 від 21 липня 2016 року порушують її права та інтереси, оскільки є прямою перешкодою для надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 та подальшого отримання земельної ділянки у користування. Посилається скаржник і на те, що судом апеляційної інстанції помилково застосовано статтю 66-1 Земельного кодексу України.
Відповідач заперечень або відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_2 не подано, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
НОРМИ ПРАВА, ЯКІ ЗАСТОСУВАВ СУД 
Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Стаття 122 Земельного кодексу України (далі за текстом - ЗК України) закріплює повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування. 
Згідно частини першої статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Відповідно до частини четвертої статті 83 ЗК України до земель комунальної власності, які не можуть передаватися у приватну власність, належать землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі).
Відповідно до статті 14 Закону України "Про основи містобудування" до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать, зокрема, забезпечення в установленому законодавством порядку розробки і подання на затвердження відповідних рад місцевих містобудівних програм, генеральних планів, детальних планів, планів червоних ліній, визначення території для містобудівних потреб згідно з рішенням відповідної ради; встановлення в межах своїх повноважень на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність; надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.
Згідно зі статтею 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Відповідно до статті 66 ЗК України до земель промисловості належать землі, надані для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд промислових, гірничодобувних, транспортних та інших підприємств, їх під'їзних шляхів, інженерних мереж, адміністративно-побутових будівель, інших споруд. Землі промисловості можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Розміри земельних ділянок, що надаються для зазначених цілей, визначаються відповідно до затверджених в установленому порядку державних норм і проектної документації, а відведення земельних ділянок здійснюється з урахуванням черговості їх освоєння.
Згідно з статті 66-1 ЗК України землі індустріальних парків належать до земель промисловості. Індустріальні парки створюються на земельних ділянках площею не менше 15 гектарів і не більше 700 гектарів.
Частинами другою та третьою статті 152 ЗК України передбачено, що власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків. Захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється, зокрема, шляхом: визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Богунського районного суду      м. Житомира від 09 серпня 2017 року та ухвала Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. 
Розглядаючи доводи касаційної скарги стосовно неправомірності відмови відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, суд касаційної інстанції зазначає наступне.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 122 ЗК України.
В касаційній скарзі заявник посилається на те, що оскаржувані рішення № 818 від 09 грудня 2014 року та №   295 від 21 липня 2016 року порушують її права та інтереси, оскільки є прямою перешкодою для надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 та подальшого отримання земельної ділянки у користування. Проте дане твердження є помилковим.
Згідно частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
З системного аналізу вказаних норм слідує, що адміністративний суд, під час розгляду справи, повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача.
Виходячи зі змісту статей 2 та 5 КАС України, судовому захисту підлягає лише порушене право особи. До адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. В контексті наведених приписів КАС має значення не лише суб'єктивне рішення особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту, але обов'язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.
При цьому, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб'єктивних прав та обов'язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку.
Отже, рішення суб'єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо такі рішення прийняті суб'єктом владних повноважень поза межами визначеної законом компетенції, або ж оспорюванні рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб'єктивні права та обов'язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов'язку.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів Верховного Суду вважає вірним висновок суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, про те, що рішення Житомирської міської ради від 09 грудня 2014 року №   818 "Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок юридичним особам державної та комунальної форм власності" та рішення Житомирської міської ради від 21 липня 2016 року №   295 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_2" не порушують прав та законних інтересів позивача у спірних правовідносинах, а тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог.
Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведений висновок суду. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».
Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (заява N 4909/04 від 10 лютого 2010 року): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.) від   09 грудня 1994 року,   серія A,303-A,   п.   29). 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.
Тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди попередніх інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення.
Постанову Богунського районного суду м. Житомира від 09 серпня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року  залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                 Я.О. Берназюк 
Судді:                                                                                          М.І. Гриців 
                                                                                          Н.В. Коваленко