П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
3 жовтня 2018 року
м. Київ
 
Справа № 804/6815/15 
Провадження № 11-723апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (далі - Фонд), уповноваженої особи Фонду на ліквідацію Публічного акціонерного товариства (далі - ПАТ) «Банк «Камбіо» Додусенка ВолодимираІвановича (далі - уповноважена особа Фонду), третя особа - ПАТ «Банк «Камбіо», про визнання відмови протиправною, зобов'язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ОСОБА_3 на ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року (у складі колегії суддів Богданенка І. Ю., Уханенка С. А., Дадим Ю. М.),
УСТАНОВИЛА:
У травні 2015 року позивачка звернулася до суду з адміністративним позовом до Фонду, уповноваженої особи Фонду, третя особа - ПАТ «Банк «Камбіо», у якому просила:
- визнати протиправною відмову уповноваженої особи Фонду щодо невключення її до повного переліку вкладників ПАТ «Банк «Камбіо», які мають право на відшкодування коштів за вкладами за рахунок Фонду, зокрема, за договором № 255 строкового банківського вкладу (депозиту) «CLASSIC» в іноземній валюті, зі сплатою процентів наприкінці строку, без права поповнення від 17 вересня 2014 року (далі - договір банківського вкладу (депозиту)); 
- зобов'язати включити ОСОБА_3 до зазначеного переліку, а також подати до Фонду додаткову інформацію про неї як вкладника, який має право на відшкодування коштів за вкладом в ПАТ «Банк «Камбіо» за рахунок Фонду; 
- зобов'язати Фонд включити її до загального реєстру вкладників, які мають право на відшкодування коштів за вкладами в ПАТ «Банк «Камбіо» за рахунок Фонду.
Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 1 липня 2015 року адміністративний позов задовольнив частково:
- визнав протиправною відмову уповноваженої особи Фонду щодо невключення ОСОБА_3 до повного переліку вкладників ПАТ «Банк «Камбіо», які мають право на відшкодування коштів за вкладами за рахунок Фонду за договорами  банківського вкладу (депозиту);
- зобов'язав уповноважену особу Фонду включити ОСОБА_3 до повного переліку вкладників ПАТ «Банк «Камбіо», які мають право на відшкодування коштів за вкладами за рахунок Фонду;
- зобов'язав уповноважену особу Фонду подати до Фонду додаткову інформацію про ОСОБА_3 як вкладника, який має право на відшкодування коштів за вкладом в ПАТ «Банк «Камбіо» за рахунок Фонду;
- зобов'язав Фонд після одержання від уповноваженої особи Фонду підтвердження включення ОСОБА_3 до переліку вкладників, які мають право на відшкодування коштів за вкладами за рахунок Фонду, включити ОСОБА_3 до загального реєстру вкладників, які мають право на відшкодування коштів за вкладами за рахунок Фонду за договорами  банківського вкладу (депозиту).
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 22 вересня 2016 року постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 1 липня 2015 року скасував, провадження у справі  закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у чинній на той час редакції.
Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки спір щодо захисту права в разі його порушення банком, який перебуває у стадії ліквідації, підлягає розгляду за правилами господарського судочинства.
Не погодившись з ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року, ОСОБА_3 подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати цю ухвалу та залишити в силі рішення суду першої інстанції про часткове задоволення позовних вимог. На обґрунтування касаційної скарги  позивачка, крім іншого, зазначає, що спір у справі підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки дослідженню підлягають виключно владні, управлінські рішення та дії відповідачів, які у межах спірних правовідносин діють  як суб'єкти владних повноважень.
У запереченнях на касаційну скаргу уповноважена особа Фонду просить касаційну скаргу позивачки залишити без задоволення, а ухвалу суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі - без змін, оскільки, на думку відповідача, спір належить розглядати за правилами господарського судочинства. Крім того, уповноважена особа Фонду зазначила, що листом № 04/2631 Фонду надано додаткову інформацію щодо включення ОСОБА_3 до повного переліку вкладників ПАТ «Банк «Камбіо», які мають право на відшкодування за вкладом за рахунок Фонду.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 1листопада 2016 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_3, витребував справу з Дніпропетровського окружного адміністративного суду, надав строк учасникам справи для подачі заперечень на касаційну скаргу.
12 червня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС.
У ході розгляду справи встановлено таке.
17 вересня 2014 року ОСОБА_3 та ПАТ «Банк «Камбіо» уклали договір № 255 строкового банківського вкладу (депозиту) «CLASSIC» в іноземній валюті, зі сплатою процентів наприкінці строку, без права поповнення, сума вкладу за яким становить 14 504,10 дол. США. Строк розміщення вкладу складає 30 днів: із 17 вересня по 17 жовтня 2014 року. З метою розміщення депозиту вкладнику відкривається вкладний (депозитний) рахунок НОМЕР_1. Проценти на вклад нараховуються від дня, наступного за днем зарахування суми вкладу на вкладний рахунок, і до дня, який передує поверненню вкладу. Повернення вкладу та нарахованих процентів відбувається в готівковій формі через касу банку або в безготівковій формі шляхом перерахування на поточний/картковий рахунок вкладника.
На рахунку ОСОБА_3 розміщено грошові кошти в сумі 14 504,10 доларів США (188 381,72 грн), що підтверджується валютним платіжним дорученням від 17 вересня 2014 року № 255.
Постановою Правління Національного банку України від 4 грудня 2014 року № 782 ПАТ «Банк «Камбіо» віднесено до категорії неплатоспроможних.
2 березня 2015 року на підставі постанови Правління Національного банку України від 27 лютого 2015 року № 144 «Про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію Публічного акціонерного товариства «Банк «Камбіо» виконавчою дирекцією Фонду прийнято рішення № 46 «Про початок процедури ліквідації Публічного акціонерного товариства «Банк «Камбіо» та призначення уповноваженої особи».
Уповноваженою особою Фонду призначено Додусенка В. І.
У зв'язку з прийняттям виконавчою дирекцією Фонду 2 березня 2015 року рішення № 46 про початок ліквідації ПАТ «Банк «Камбіо» Фонд з 6 березня 2015 року розпочав виплати коштів вкладникам цього банку. Для отримання коштів вкладники ПАТ «Банк «Камбіо» з 6 березня по 17 квітня 2015 року могли звертатись до установ банку-агента Фонду - ПАТ «Укрінбанк».
19 березня 2015 року у зв'язку з отриманням інформації від ПАТ «Укрінбанк» про відсутність позивачки у списках на виплату суми відшкодування коштів за рахунок Фонду ОСОБА_3 звернулася до уповноваженої особи Фонду із заявою про включення її до загального реєстру вкладників ПАТ «Банк «Камбіо».
Листом від 7 квітня 2015 року №19/1262 позивачці відмовлено у виплаті належної суми депозиту та включенні її до загального реєстру вкладників, які мають право на відшкодування коштів за вкладами за рахунок Фонду, у зв'язку з проведенням перевірки операцій за її рахунком та наявністю зареєстрованого кримінального провадження № 22015000000000082 за фактом вчинення службовими особами ПАТ «Банк «Камбіо» злочину, передбаченого частиною другою статті 364 Кримінального кодексу України.
У зв'язку з неможливістю отримати вклад за рахунок коштів Фонду ОСОБА_3звернулася з відповідним позовом до суду.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи щодо оскарження судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції та надані на противагу їм аргументи уповноваженої особи Фонду, заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з огляду на таке. 
Відповідно до частини першої статті 341 КАС у чинній редакції суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Позивачка вказує на протиправне невключення її до переліку вкладників, які мають право на відшкодування коштів за вкладами за рахунок коштів Фонду в межах граничного розміру такого відшкодування.
У контексті обставин цієї справи зміст (суть) спірних правовідносин обмежується встановленням реальної правової природи відносин, які виникли між позивачем, Фондом та уповноваженою особою Фонду і визначення яких залежить від з'ясування прав позивачки, статусу Фонду, мети його створення, завдань, поставлених перед ним, повноважень та обов'язків Фонду і його уповноважених осіб, функцій, які на нього покладаються.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої та другої статті 55 Конституції України. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Статтею 6 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття судами оскаржуваних рішень) установлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За змістом пункту 7 частини першої статті 3 КАС суб'єктом владних повноважень є, зокрема, будь-який суб'єкт при здійсненні ним владних управлінських функцій.
Частинами першою та другою статті 17 КАСпередбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на: правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій; публічно-правові спори, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Отже, до компетенції адміністративних судів належить вирішення спорів фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Законом України від 23 лютого 2012 року № 4452-VI «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» (далі - Закон № 4452-VI) встановлено правові, фінансові та організаційні засади функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб, порядок виплати Фондом відшкодування за вкладами, і цей Закон є спеціальним у регулюванні спірних правовідносин.
За змістом статті 3 Закону № 4452-VI Фонд є установою, що виконує спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку. Фонд є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, яке є об'єктом права державної власності і перебуває у його господарському віданні. 
Згідно із частиною першою статті 4 Закону № 4452-VI основним завданням Фонду є забезпечення функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку.
Для цього Фонд наділено відповідними функціями, передбаченими частиною другою статті 4 Закону № 4452-VI, серед яких, зокрема: ведення реєстру учасників Фонду; здійснення заходів щодо організації виплат відшкодувань за вкладами в разі прийняття рішення про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку; здійснення заходів щодо інформування громадськості про функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб, захисту прав та охоронюваних законом інтересів вкладників, підвищення рівня фінансової грамотності населення відповідно до цього Закону.
Крім того, відповідно до статті 6 Закону № 4452-VI Фонд наділено повноваженнями видавати нормативно-правові акти, що підлягають державній реєстрації у порядку, встановленому законодавством, з питань, віднесених до його повноважень, які є обов'язковими до виконання банками, юридичними та фізичними особами.
За змістом пункту 17 частини першої статті 2 цього Закону уповноважена особа Фонду - це працівник Фонду, який від імені Фонду та в межах повноважень, передбачених цим Законом та/або делегованих Фондом, виконує дії із забезпечення виведення банку з ринку під час здійснення тимчасової адміністрації неплатоспроможного банку та/або ліквідації банку.
За приписами частини першої статті 54 Закону № 4452-VIрішення, що приймаються відповідно до цього Закону Національним банком України, Фондом, працівниками Фонду, що виконують функції, передбачені цим Законом, у тому числі у процесі здійснення тимчасової адміністрації, ліквідації банку, виконання плану врегулювання, можуть бути оскаржені до суду.
Таким чином, нормативно-правове регулювання статусу Фонду та його місце в системі гарантування вкладів фізичних осіб дозволяє зробити висновки про те, що Фонд є суб'єктом публічного права, створений з метою реалізації публічних інтересів держави у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку, здійснює нормативне регулювання, тобто наділений владними управлінськими функціями та є суб'єктом владних повноважень у розумінні КАС. 
Закриваючи провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_3, суд апеляційної інстанції, посилаючись на правові висновки, викладені у постановах Верховного Суду України від 16 лютого та 15 червня 2016 року у справах № 826/2043/15 та № 826/20410/14 відповідно, у яких з посиланням на норми ЗаконуУкраїни від 14 травня 1992 року № 2343-XII «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» (далі - Закон № 2343-ХІІ) та приписи статті 12 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) було вказано, що на спори, які виникають на стадії ліквідації (банкрутства) банку, не поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
ВеликаПалата Верховного Суду відступила від цього висновку, що зазначено в її постановах від 18 квітня 2018 року у справі № 813/921/16 та від 23 травня 2018 року у справі № 820/3770/16.
Правовідносини між Фондом і вкладниками, які претендують на відшкодування за рахунок коштів Фонду, щодо формування реєстрів вкладників, які мають право на таке відшкодування, складаються без участі банку-боржника.
Учасниками цих правовідносин є виключно вкладники та Фонд, і саме в цих учасників виникають відповідні права та обов'язки.
Банк, який ліквідується, жодним чином не впливає на той факт, чи буде особу включено до переліку тих осіб, які мають право на відшкодування за рахунок коштів Фонду. Це питання відповідно до норм Закону № 4452-VI вирішує виключно Фонд. 
Так, згідно із частинами першою та другою статті 26 Закону № 4452-VIФонд гарантує кожному вкладнику банку відшкодування коштів за його вкладом. Фонд відшкодовує кошти в розмірі вкладу, але не більше суми граничного розміру відшкодування коштів за вкладами. Сума граничного розміру відшкодування коштів за вкладами не може бути меншою 200 тис. гривень. 
Вкладник набуває право на одержання гарантованої суми відшкодування коштів за вкладами за рахунок коштів Фонду в межах граничного розміру такого відшкодування після прийняття рішення про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку.
Нормами статті 27 Закону № 4452-VI встановлено порядок визначення вкладників, які мають право на відшкодування коштів за вкладами, а саме:
- уповноважена особа Фонду складає перелік вкладників та визначає розрахункові суми відшкодування коштів за вкладами за рахунок Фонду відповідно до вимог цього Закону станом на день отримання рішення про відкликання банківської ліцензії та ліквідації банку;
- уповноважена особа Фонду формує перелік вкладників, які мають право на відшкодування коштів за вкладами за рахунок Фонду, з визначенням сум, що підлягають відшкодуванню;
- виконавча дирекція Фонду затверджує реєстр вкладників для здійснення виплат гарантованої суми відшкодування відповідно до наданого уповноваженою особою Фонду переліку вкладників. Фонд публікує оголошення про відшкодування коштів вкладникам у газетах «Урядовий кур'єр» або «Голос України» та на своїй офіційній сторінці в мережі Інтернет не пізніше ніж через сім днів з дня прийняття рішення про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку;
- уповноважена особа Фонду формує переліки вкладників, кошти яких не підлягають відшкодуванню Фондом.
Отже, правовідносини між Фондом і вкладниками, які претендують на отримання гарантованого відшкодування за рахунок коштів Фонду, складаються без участі банку-боржника.
Саме тому в частині восьмій статті 36 Закону № 4452-VI зазначено, що дія Закону № 2343-ХІІ на банки не поширюється.
Таким чином, немає підстав вважати, що правовідносини між вкладниками та Фондом щодо формування переліку осіб, які мають право на відшкодування вкладів за рахунок коштів Фонду, складаються з участю банку. Тому ці правовідносини не стосуються безпосередньо процедури ліквідації банку. Юридичний факт неплатоспроможності банку є лише підставою для виникнення правовідносин щодо відшкодування вкладникам їх вкладів за рахунок коштів Фонду, але процес ліквідації має окремий перебіг і не впливає на обсяг гарантованого відшкодування вкладникам.
Наведене свідчить про те, що спір стосовно права на відшкодування вкладів фізичних осіб за рахунок коштів Фонду в межах гарантованого державою відшкодування за вкладами є публічно-правовим, має особливий характер і стосується виконання окремої владної функції Фонду, а саме організації виплат відшкодувань за вкладами (пункт 4 частини другої статті 4 Закону № 4452-VI), тому його не можна вважати спором у зв'язку з процесом ліквідації банку.
Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що на ці правовідносини не розповсюджуються норми статті 12 ГПК у редакції, чинній на час постановлення оскаржуваної ухвали, а тому юрисдикція господарських судів на такі спори не поширюється.
Частиною другою статті 6 Конституції України визначено, що органи судової влади здійснюють свої повноваження в установлених Конституцією межах і відповідно до законів України.
З огляду на зазначені норми матеріального та процесуального права перевірка законності дій (бездіяльності) та рішень посадової особи Фонду щодо виконання покладених на неї владних управлінських функцій у сфері реалізації публічних інтересів держави не регулюється нормами Закону № 2343-ХІІ відповідно до прямого припису частини восьмої статті 36 Закону № 4452-VI, який є спеціальним щодо таких правовідносин, а тому підстав для розгляду цієї справи в порядку господарського судочинства немає.
Зважаючи на викладене, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку про те, що Фонд є державною спеціалізованою установою, що виконує функції державного управління у сфері гарантування вкладів фізичних осіб, уповноважена особа Фонду в цьому випадку виконує від імені Фонду делеговані ним повноваження щодо гарантування вкладів фізичних осіб, а тому спір стосовно формування переліку вкладників, які мають право на гарантоване державою відшкодування коштів за вкладами за рахунок Фонду, та затвердження реєстру вкладників для здійснення гарантованих виплат є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів. 
Аналогічна правова позиція висловлена, зокрема, в постановах Великої Палати Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі № 813/921/16 та від 23 травня                  2018 року у справі № 820/3770/16.
Отже, викладені в оскаржуваній ухвалі суду апеляційної інстанцій висновки про непоширення юрисдикції адміністративного суду на спір між фізичною особою - вкладником банку та уповноваженою особою Фонду з приводу відшкодування коштів за вкладом за рахунок Фонду є помилковими.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС (у редакції, чинній на час здійснення касаційного перегляду) суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.
За змістом частини першої статті 353 КАС (у зазначеній редакції) підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
З огляду на вказане ухвала Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року підлягає скасуванню, а справа - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Ураховуючи наведене та керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 359 КАС, ВеликаПалата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.
2. Ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року скасувати.
3. Справу за позовом ОСОБА_3 до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, уповноваженої особи Фонду на ліквідацію Публічногоакціонерного товариства «Банк «Камбіо» Додусенка Володимира Івановича, третя особа Публічне акціонерне товариство «Банк «Камбіо» про визнання відмови протиправною, зобов'язання вчинити певні діїнаправити до суду  апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття й оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач | О. Б. Прокопенко
Судді                                         Н. О. Антонюк | Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна | Л. І. Рогач
В. І. Данішевська | І. В. Саприкіна
О. С. Золотніков | О. М. Ситнік
О. Р. Кібенко | О. С.Ткачук
В. С. Князєв | В. Ю. Уркевич
Л. М. Лобойко | О. Г. Яновська