П О С Т А Н О В А
 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 листопада 2018 року
м. Київ
Справа № 824/3130/14-а
Провадження № 11-758апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Сторожинецької районної ради Чернівецької області на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду (у складі головуючого судді Брезіної Т. М.) від 03 червня 2015 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду (колегія у складі головуючого судді Сушка О. О., суддів Залімського І. Г., Смілянця Е. С.) від 22 липня 2015 року у справі за позовом прокурора Сторожинецького району Чернівецької області до Сторожинецької районної ради Чернівецької області, треті особи: Нижньопетрівецька сільська рада Чернівецької області, Бобівецька сільська рада Чернівецької області, Новобросківецька сільська рада Чернівецької області, Тисовецька сільська рада Чернівецької області, Державна інспекція сільського господарства в Чернівецькій області, про визнання незаконним та скасування рішення,
УСТАНОВИЛА:
У листопаді 2014 року прокурор Сторожинецького району Чернівецької області (далі - прокурор) звернувся до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом про визнання незаконним та скасування рішення Сторожинецької районної ради Чернівецької області (далі - Сторожинецька райрада, Рада) від 19 червня 2013 року № 92-15/2013 «Про встановлення та зміну меж окремих сільських населених пунктів Сторожинецького району».
Чернівецький окружний адміністративний суд постановою від 03 червня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2015 року, позов задовольнив: визнав незаконним та скасував рішення ХV сесії VІ скликання Сторожинецької райради від 19 червня 2013 року № 92-15/2013 «Про встановлення та зміну меж окремих сільських населених пунктів Сторожинецького району».
Ухвалюючи такі рішення, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що Сторожинецька райрада не перевірила проекти землеустрою на відповідність їх вимогам земельного законодавства та прийняла протиправне рішення про їх затвердження, що призвело до правової невизначеності значної частини земель Сторожинецького району Чернівецької області, якими не можуть розпоряджатись у визначений законом спосіб, як органи місцевого самоврядування, так і органи державної влади. При цьому суди першої та апеляційної інстанції розглядали справу в порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції,чинній на час виникнення спірних правовідносин).
У серпні 2015 року Сторожинецька райрада звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій просила скасувати Чернівецького окружного адміністративного суду від 03 червня 2015 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2015 року і ухвалити нове рішення. 
На обґрунтування касаційної скарги Сторожинецька райрада зазначила, що при постановленні зазначених судових рішень Чернівецький окружний адміністративний суд та Вінницький апеляційний адміністративний суд порушили норми матеріального та процесуального права, неповністю дослідили та з'ясували усі обставини справи. За позицією скаржника, у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельної ділянки у власність чи оренду, подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватись в порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки спір виник про право. 
Також Рада зазначила, що апеляційний суд не врахував та не дослідив її доводи про порушення прокурором без поважних причин шестимісячного строку звернення до суду з адміністративним позовом, установленого ст. 99 КАС України (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 13 серпня 2015 року відкрив касаційне провадження у цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким далі - КАС України викладено в новій редакції. 
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу. 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 19 червня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону 
№ 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує рішення судів першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 06 липня 2018 року прийняла та призначила до розгляду цю справу в порядку письмового провадження.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду встановила таке.
Сторожинецька райрада рішенням ХV сесії VІ скликання від 19 червня 2013 року № 92-15/2013 «Про встановлення та зміну меж окремих сільських населених пунктів Сторожинецького району» затвердила проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів: с. Тисовець Тисовецької сільської ради, с. Бобівці Бобовецької сільської ради, с. Нові Бросківці, с. Заболоття Новобросковецької сільської ради, с. Нижні Петрівці, с. Аршиця Нижньопетровецької сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області.
Зазначене рішення прийняте на підставі розроблених Приватним підприємством «Захід-Зем» проектів землеустрою щодо зміни меж зазначених населених пунктів; рішень сільських рад с. Тисовець Тисовецької сільської ради, с. Бобівці Бобовецької сільської ради, с. Нові Бросківці, с. Заболоття Новобросковецької сільської ради, с. Нижні Петрівці, с. Аршиця Нижньопетровецької сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області: про надання дозволу на розроблення проектів по зміні меж населених пунктів; про визнання існуючого генерального плану населеного пункту сільських рад придатним для подальшого використання; про погодження зміни меж населених пунктів; висновків державної експертизи землевпорядної документації; висновків Головного управління Держземагентства у Чернівецькій області про розгляд та погодження проекту зміни меж населеного пункту; висновків Відділу містобудування, архітектури Сторожинецької районної державної адміністрації Чернівецької області про погодження зміни меж населеного пунктів.
Судами першої та апеляційної інстанції також установлено, що 02 липня 2013 року, 07 та 18 лютого 2014 року Сторожинецька райрада направляла до Прокуратури Сторожинецього району Чернівецької області копії спірного рішення та матеріалів, на підставі яких це рішення було прийнято.
У липні 2014 року Державна інспекція сільського господарства в Чернівецькій області провела позапланову перевірку дотримання Головним управлінням Держземагентства у Чернівецькій області вимог земельного законодавства, за результатами якої встановила, що рішення Сторожинецької райради від 19 червня 2013 року № 92-15/2013 суперечить вимогам чинного законодавства, а затвердженні цим рішенням проекти землеустрою розроблені з порушенням вимог ст. 46 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV).
06 жовтня 2014 року до Прокуратури Сторожинецього району Чернівецької області надійшов лист Державної інспекції сільського господарства в Чернівецькій області, у якому повідомлено про порушення Сторожинецькою райрадою вимог чинного земельного законодавства, які допущено при прийнятті оскаржуваного рішення.
Вважаючи незаконнним рішення Сторожинецької райради ХV сесії VІ скликання від 19 червня 2013 року № 92-15/2013 «Про встановлення та зміну меж окремих сільських населених пунктів Сторожинецького району», прокурор звернувся до суду з цим адміністративним позовом у порядку ст. 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру».
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи щодо оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Відповідно до ч. 1 ст. 341 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII)суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття судом рішення) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).
Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення цим суб'єктом владних управлінських функцій та повноважень, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватись суб'єктом саме у тих правовідносинах, де виник спір.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР; у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) наділені значними повноваженнями у різних галузях, зокрема, у сфері бюджету та фінансів, соціально-економічного і культурного розвитку, у сфері управління комунальною власністю, в галузі житлово-комунального господарства, у сфері регулювання земельних відносин, соціального захисту населення тощо. Реалізуючи зазначені повноваження, органи місцевого самоврядування наділені правом приймати управлінські рішення.
Пунктом 21 ч. 1 ст. 43 Закону № 280/97-ВР (у зазначеній редакції) установлено, що вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради.
Відповідно до п. е^1) ч. 1 ст. 10 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до повноважень районних рад у галузі земельних відносин на території району належить, зокрема, встановлення та зміна меж сіл, селищ, що входять до складу відповідного району.
Згідно з ч. 2 ст. 174 ЗК України рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району, приймаються районною радою за поданням відповідних сільських, селищних рад.
За приписами ст. 46 Закону № 858-IV для встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень розробляються проекти землеустрою щодо встановлення і зміни меж відповідних адміністративно-територіальних утворень. Проекти землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень розробляються для створення повноцінного життєвого середовища та створення сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності, з урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації. Порядок розробки проектів землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень установлюється законодавством України.
Отже, органи місцевого самоврядування (районні ради) у вказаних правових відносинах є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції.
Частиною 1 ст. 144 Конституції України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території. 
На основі цього положення Конституції України в ч. 1 ст. 59 Закону 
№ 280/97-ВР визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти.
Конституційний Суд України у рішенні від 16 квітня 2009 року 
№ 7-рп/2009 дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні - це акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
Ненормативними актами є індивідуально-правові акти, які є юридичними фактами, на підставі яких у фізичних осіб та юридичних осіб приватного права виникають, змінюються або припиняються конкретні права та обов'язки. Такі акти стосуються конкретних суб'єктів правовідносин (фізичних осіб та/чи юридичних осіб приватного права) і розраховані на одноразове застосування. 
Водночас, актами нормативно-правового характеру є локальні документи, які встановлюють, змінюють чи скасовують обов'язкові для виконання на певній території правила поведінки. Такі акти не стосуються якогось одного суб'єкта правовідносин і розраховані на багаторазове застосування. 
Отже, Сторожинецька райрада, приймаючи рішення від 19 червня 2013 року 
№ 92-15/2013 «Про встановлення та зміну меж окремих сільських населених пунктів Сторожинецького району», діяла не в своїх або чиїхось приватних інтересах, а з метою здійснення передбачених владно-управлінських функцій, оскільки питання зміни меж населених пунктів не стосується права власності або користування земельними ділянками конкретних осіб, а направлене на зміну меж населених пунктів у районі.
За таких обставин доводи апелянта, що рішення ради стосується передачі земельних ділянок у приватну власність, є необґрунтованими і не приймаються судом.
Підсумовуючи зазначене, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що спірне рішення органу місцевого самоврядування не може вважатись виконаним актом індивідуальної дії, оскільки на підставі цього рішення у фізичних та/або юридичних осіб не виникло і не могло виникнути речових прав на земельні ділянки. 
Відносини, які склались між учасниками спору, мають публічно-правовий характер і правомірно розглянуті судами першої та апеляційної інстанцій в порядку адміністративного судочинства, а тому наведені в касаційній скарзі доводи Сторожинецької райради про порушення судами правил предметної юрисдикції, є необґрунтованими.
При цьому Велика Палата Верховного Суду зауважує на таке:
Згідно з ч. 5 ст. 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.
За приписами ч. 9 ст. 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI).
Велика Палата Верховного Суду зазначає, що суди першої та апеляційної інстанції встановили порушення відповідачем порядку оприлюднення проекту спірного рішення, однак при розгляді цієї справи не дослідили і не надали належної правової оцінки питанню щодо неоприлюднення ухваленого Радою рішення від 19 червня 2013 року № 92-15/2013 «Про встановлення та зміну меж окремих сільських населених пунктів Сторожинецького району», яке відповідно до ст. 59 Закону № 280/97-ВР є нормативним актом органу місцевого самоврядування, підлягає обов'язковому оприлюдненню в порядку, визначеному Законом 
№ 2939-VI, і набирає чинності з дня його офіційного оприлюднення.
Дані обставини свідчать про порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, що тягне за собою, як наслідок, скасування судових рішень.
Крім того, Сторожинецька райрада у своїй апеляційній скарзі зазначає про пропущення прокурором без поважних причин шестимісячного строку звернення до суду, передбаченого ст. 99 КАС України.
З матеріалів справи вбачається, що 02 липня 2013 року, 07 та 18 лютого 2014 року Сторожинецька райрада направляла до Прокуратури Сторожинецього району Чернівецької області копії спірного рішення та матеріалів, на підставі яких це рішення було прийнято. На думку скаржника, строк звернення прокурора до суду з цим адміністративним позовом повинен відраховуватись саме з цього часу (02 липня 2013 року).
Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року встановлено, що справедливість судового рішення вимагає, аби таке рішення достатньою мірою висвітлювало мотиви, на яких воно ґрунтуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення й мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов'язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди мають дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.
Рішенням Європейського суду з прав людини від 19 квітня 1993 року у справі «Краска проти Швейцарії» визначено, що ефективність справедливого розгляду досягається тоді, коли сторони процесу мають право представити перед судом ті аргументи, які вони вважають важливими для справи. При цьому такі аргументи мають бути «почуті», тобто ретельно розглянуті судом. Іншими словами, суд має обов'язок провести ретельний розгляд подань, аргументів та доказів, поданих сторонами.
Суд першої інстанції визнав поважними причини пропущення строку звернення прокурора до суду із цим позовом, однак Рада з цими доводами не погодилася, що стало одним із аргументів її апеляційної скарги.
При перегляді постанови Чернівецького окружного адміністративного суду від 03 червня 2015 року Вінницький апеляційний адміністративний суд не дослідив зазначені доводи Сторожинецької райради і не надав їм належної оцінки.
Таким чином, Вінницький апеляційний адміністративний суд, проігнорувавши доводи особи, яка подала апеляційну скаргу, щодо обґрунтування поновлення порушеного строку судом першої інстанції, не вирішив питання про наявність чи відсутність підстав для залишення позову без розгляду в порядку ч. 2 ст. 100, п. 9 ч. 1 ст. 155 і ст. 203 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття рішення судами), не перевіривши правильність рішення суду першої інстанції в цій частині.
За таких підстав Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили порушення норм матеріального та процесуального права, неповно дослідивши наявні у справі докази, та не надали правової оцінки обставинам справи, які мають суттєве значення для подальшого вирішення спору.
Відповідно до ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Велика Палата Верховного Суду, розглядаючи справу цю справу, діє за правилами суду касаційної інстанції та в межах наданих їй повноважень, а тому позбавлена процесуальної можливості встановлювати обставини справи, досліджувати докази та оцінювати їх, у зв'язку з чим постанова Чернівецького окружного адміністративного суду від 03 червня 2015 року таухвала Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2015 року підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Відповідно до ч. 2, 4 ст. 353 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) підставою для скасування судового рішення суду апеляційної інстанції і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм матеріального та процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи. 
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Сторожинецької районної ради Чернівецької області задовольнити частково.
Постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 03 червня 2015 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2015 року скасувати.
Справу за адміністративним позовом прокурора Сторожинецького району Чернівецької області до Сторожинецької районної ради Чернівецької області, треті особи: Нижньопетрівецька сільська рада Чернівецької області, Бобівецька сільська рада Чернівецької області, Новобросківецька сільська рада Чернівецької області, Тисовецька сільська рада Чернівецької області, Державна інспекція сільського господарства в Чернівецькій області, про визнання незаконним та скасування рішення - направити до суду першої інстанції на новий розгляд.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                       І. В. Саприкіна
Судді:                                      
Н. О. Антонюк                                                       Л. М. Лобойко 
С. В. Бакуліна                                                        Н. П. Лященко
В. В. Британчук                                                     О. Б. Прокопенко
Д. А. Гудима                                                          Л. І. Рогач
В. І. Данішевська                                                 О. М.Ситнік
О. С. Золотніков                                                   В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко                                                         О. Г. Яновська
В. С. Князєв