П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
29 серпня 2018 року 
м. Київ
 
Справа № 219/5238/17
Провадження № 11-593апп18
 
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу ОСОБА_3 на постанову Артемівського міськрайонного суду Донецької області від 28 вересня 2017 року (суддя Дубовик Р. Є.) та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2017 року (судді Сухарьок М. Г., Блохін А. А., Гаврищук Т. Г.) у справі № 219/5238/17 за позовом ОСОБА_4 до Соледарської міської ради Бахмутського району Донецької області (далі - Міськрада), треті особи: ОСОБА_5, ОСОБА_3, про встановлення відсутності повноважень у секретаря Міньківської сільської ради Артемівського району Донецької області (далі - секретар сільради) на посвідчення заповіту та
ВСТАНОВИЛА:
У травні 2017 року ОСОБА_4 звернулася до суду з позовом до Міськради про встановлення відсутності повноважень у секретаря сільради ОСОБА_6 на посвідчення 13 листопада 2013 року заповіту, зареєстрованого в реєстрі за № 92, яким заповідач ОСОБА_7, рідний батько позивачки, призначив своїм спадкоємцем ОСОБА_5
Артемівський міськрайонний суд Донецької області постановою від 28 вересня 2017 року відмовив у задоволенні позову.
Донецький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 22 листопада 2017 року скасував постанову суду першої інстанції та закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).  
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, ОСОБА_3 подав касаційну скаргу, в якій зазначив про те, що судами першої та апеляційної інстанцій у судових рішеннях не наведено жодного посилання на відповідну статтю будь-якого закону України, який би уповноважував представницькі органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради здійснювати на своїй території окремі нотаріальні дії та надавати такі повноваження своїм посадовим особам. Натомість підпункт 5 пункту «б» частини першої статті 38 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до їх відання, реєстрація актів цивільного стану (за винятком виконавчих органів міських (крім міст обласного значення) рад). Окрім того, надання повноважень посадовій особі місцевого самоврядування на здійснення нотаріальних дій визначається рішенням уповноваженого органу місцевого самоврядування, прийняття якого здійснюється при реалізації ним владних управлінських функцій. Спір про наявність чи відсутність повноважень у посадової особи місцевого самоврядування носить публічний характер і не може розглядатись за правилами цивільного судочинства. У зв'язку з викладеним скаржник просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким повністю задовольнити позовні вимоги ОСОБА_4
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 10 січня 2018 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_3, а ухвалою від 02 травня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 31 травня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.
У відзиві на касаційну скаргу представник третьої особи ОСОБА_5 - ОСОБА_8 зазначив, що ОСОБА_4 звернулася до суду з позовом, у якому просила встановити відсутність у секретаря сільради повноважень на посвідчення 13 листопада 2013 року заповіту. З огляду на підстави та предмет позову необхідно дійти висновку про те, що на вказані правовідносини не поширюється юрисдикція адміністративних судів. Таким чином, висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі є законним і обґрунтованим. Поряд з цим вимога ОСОБА_3 про скасування судових рішень у цій справі та ухвалення нового судового рішення є безпідставною, оскільки судом апеляційної інстанції спір по суті не вирішувався, а лише було вирішено питання щодо підсудності справи.
Представник позивача ОСОБА_9 у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, оскільки вважає помилковим висновок про те, що повноваження на здійснення окремих нотаріальних дій на території сільських населених пунктів може покладатись не рішенням виконавчого комітету сільської ради, а безпосередньо сільською радою. Крім того, суди не звернули увагу на те, що рішення Міньківської сільської ради Артемівського району Донецької області про покладення повноважень на здійснення окремих нотаріальних дій прийнято на пленарному засіданні сесії місцевої ради під час повноважень ради п'ятого скликання, а посвідчення заповіту було здійснено секретарем сільради у період повноважень місцевої ради шостого скликання. За вказаних обставин представник позивача просить задовольнити касаційну скаргу ОСОБА_3 у повному обсязі.
Відповідач відзив на касаційну скаргу не надіслав.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі та відзивах на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її часткового задоволення. 
Суди попередніх інстанцій установили, що рішенням від 23 січня 2009 року № 5/32-234 сільрада уповноважила секретаря сільради ОСОБА_6 вчиняти нотаріальні дії у межах чиного законодавства України.
Рішенням сільради від 09 листопада 2010 року № 6/1-3 депутата сільради шостого скликання по виборчому одномандатному округу № 7 ОСОБА_6 обрано секретарем сільради та надано їй повноваження секретаря виконкому цієї ради.
13 листопада 2013 року секретар сільради ОСОБА_6 посвідчила заповіт від імені ОСОБА_7, який складено на користь ОСОБА_5 та зареєстровано у реєстрі за № 92.
ОСОБА_7 помер ІНФОРМАЦІЯ_1 року.
На думку ОСОБА_4, яка є дочкою померлого ОСОБА_7, у секретаря сільради відсутні повноваження на вчинення нотаріальних дій.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог ОСОБА_4, суд першої інстанції виходив із того, що на момент посвідчення заповіту (13 листопада 2013 року) секретар сільради ОСОБА_6 як посадова особа органу місцевого самоврядування мала повноваження на вчинення нотаріальних дій, тобто діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
З таким висновком суду першої інстанції погодився й Донецький апеляційний адміністративний суд, однак, вирішуючи питання юрисдикції цього спору, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі. Зокрема, в оскаржуваній ухвалі апеляційний суд указав, що предмет спору стосується фактичної наявності у суб'єкта владних повноважень, а саме у його посадової особи, компетенції на реалізацію делегованих повноважень. Розглядаючи спірні правовідносини необхідно з'ясувати характер і правову природу дій, спрямованих на реалізацію суб'єктом владних повноважень своєї компетенції, які правовідносини спричинили ці дії, якої вони форми, значення, яка їх юридична сила, чи обов'язкові вони, чи настає відповідальність за невиконання і яка саме. Ураховуючи те, що спірним у цій справі є наявність у особи повноважень на вчинення нотаріальних дій та правова природа цих дій, суд дійшов висновку, що ця справа не може бути розглянута в порядку адміністративного судочинства, оскільки спірне питання належить до компетенції цивільного суду. 
Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок апеляційного суду про закриття провадження у справі з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно з частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Нормами Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) регулюється питання спадкування за заповітом.
Відповідно до статті 1233 ЦК України (тут і далі - у редакції, чинній на час вчинення секретарем сільради дій з посвідчення заповіту) заповітом є особисте розпорядження фізичної особи на випадок своєї смерті.
Отже, за своєю сутністю заповіт є одностороннім правочином - дією особи, спрямованою на встановлення, зміну або припинення цивільних прав і обов'язків.
Однією з умов дійсності заповіту є його посвідчення.
Згідно з частиною першою статті 1257 ЦК України заповіт, складений особою, яка не мала на це права, а також заповіт, складений із порушенням вимог щодо його форми та посвідчення, є нікчемним. 
Аналізуючи заявлені у справі позовні вимоги, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що позов ОСОБА_4 спрямований на поновлення порушеного, на її думку, права на отримання спадщини померлого батька ОСОБА_7 Проте захист такого права, з огляду на наведені вище положення КАС України, не може відбуватися в порядку адміністративного судочинства.
Ураховуючи викладене, висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі є правильним.
Водночас Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що позовна вимога про встановлення відсутності повноважень у секретаря сільради на посвідчення заповіту взагалі не підлягає розгляду в судах.
Захист порушеного, на думку позивача, права, на поновлення якого заявлено цей позов, має відбуватися шляхом звернення до суду в порядку цивільного судочинства з позовом про визнання заповіту недійсним, а не з позовом про відсутність повноважень у посадової особи місцевого самоврядування на вчинення нотаріальних дій, зокрема на посвідчення заповіту.
З огляду на викладене висновок суду апеляційної інстанції щодо розгляду заявленої в справі позовної вимоги в порядку цивільного судочинства, є помилковим. 
За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
Статтею 351 КАС України визначено, що підставами для зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суд апеляційної інстанції по суті прийняв правильне рішення, але з помилковим застосуванням норм процесуального права, а тому наявні підстави для зміни ухвали Донецького апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2017 року в її мотивувальній частині з викладених вище обставин.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково. 
2. Ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2017 року змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
3. В іншій частині ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач   О. С. Золотніков 
 
Судді:                        Н. О. Антонюк   Л. М. Лобойко
 
С. В. Бакуліна   О. Б. Прокопенко
 
В. В. Британчук Л. І. Рогач
 
Д. А. Гудима   І. В. Саприкіна
 
В. І. Данішевська О. С. Ткачук
 
О. Р. Кібенко    В. Ю. Уркевич
 
В. С. Князєв   О. Г. Яновська