ПОСТАНОВА
Іменем України

01 жовтня 2018 року 
м. Київ
справа №522/15651/16-а
адміністративне провадження №К/9901/14393/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді - Мороз Л.Л.,
суддів: Гімона М.М.,  Бучик А.Ю., 
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 522/15651/16-а
за позовом товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Укррекламгруп» до Департаменту комунальної власності Одеської міської ради (далі - Департамент міськради, Міськрада відповідно) про визнання дій протиправними, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ТОВ «Укррекламгруп»
на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Шляхтицького О.І., суддів Запорожана Д.В., Романішина В.Л., -
ВСТАНОВИВ:
23 серпня 2016 року ТОВ «Укррекламгруп» звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати протиправними дії Департаменту міськради щодо проведення 15 серпня 2016 року перевірки дотримання ТОВ «Укррекламгруп» вимог земельного законодавства, складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства № 000969 (далі - Акт перевірки) та висновки, викладені в цьому Акті перевірки.
В обґрунтування позовних вимог ТОВ «Укррекламгруп» вказало, що жодним нормативно правовим актом відповідач не наділений повноваженнями на проведення перевірок суб'єктів господарювання на предмет дотримання ними вимог земельного законодавства, а лише взаємодіє з органом, що здійснює такий контроль.
До того ж, пославшись на приписи Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25 лютого 2013 року № 132 (зареєстрований в Міністерстві юстиції України 14 березня 2013 року за № 412/22944; далі - Порядок № 132), позивач зазначив, що проведення перевірки повинно було проводитись з повідомленням суб'єкта господарювання завчасно, та за участю його представника із наданням з боку відповідача відповідних документів на здійснення такої перевірки, чого зроблено не було.
Приморський районний суд м. Одеси постановою від 04 жовтня 2016 року частково задовольнив позовні вимоги: визнав протиправними дії Департаменту міськради щодо проведення 15 серпня 2016 року перевірки дотримання ТОВ «Укррекламгруп» вимог земельного законодавства та його ж дій, в частині складання Акта перевірки, та висновків, викладених в ньому.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що дії відповідача є неправомірними з огляду на те, що на останнього у сфері контролю за виконанням договорів оренди землі покладено функцію лише з підготовки актів про порушення орендарями умов договорів оренди землі та приписів про їх усунення, а не функцію по складанню актів про дотримання вимог земельного законодавства. При цьому, відповідач не довів наявності підстав як для проведення перевірки, так й для проведення обстеження, а також, не довів наявності у нього повноважень саме на здійснення перевірки дотримання позивачем вимог земельного законодавства та відповідно на складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства.
Окрім цього, суд першої інстанції вказав, що відповідач безпідставно, необґрунтовано, на підставі вільного тлумачення правових норм зазначив в Акті перевірки про порушення позивачем умов договору оренди в частині заборони зміни цільового призначення (про використання земельної ділянки ТОВ «Укррекламгруп» не за цільовим призначенням).
Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 14 грудня 2016 року скасував постанову суду першої інстанції, ухвалив нову - про відмову в позові.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що відповідач наділений правом проводити перевірки додержання вимог земельного законодавства, умов договорів оренди та складати відповідні акти за результатами проведення такої. При цьому, апеляційний суд вказав, що предметом спірної перевірки була не господарська діяльність позивача, а виключно земельна ділянка, яка є власністю територіальної громади, контроль за використанням якої у сфері публічних відносин покладений на відповідний Департамент. А дії відповідача по складанню Акта перевірки та відповідних висновків в ньому не можуть бути предметом розгляду в суді, оскільки не порушує прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин.
26 грудня 2016 року ТОВ «Укррекламгруп» звернулось до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року та залишити в силі постанову Приморського районного суду міста Одеси від 04 жовтня 2016 року.
Касаційна скарга мотивована тим, що на дії посадових осіб відповідача під час проведення перевірки поширювалась дія Закону України від 05 квітня 2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V). При цьому, відповідачем не було дотримано жодних вимог щодо процедури проведення перевірки, визначених у вказаному законі, та результатів їх оформлення. Також скаржник зазначає, що дії по складанню Акта перевірки та висновків, викладених у ньому, зумовлює виникнення прав і обов'язків, та порушує права позивача, оскільки саме на підставі вказаного акта, Одеська міська рада звернулась до суду господарської юрисдикції з вимогою розірвати договір оренди, порушення умов якого, зафіксовано у висновках спірного Акта перевірки, проте, їй було відмовлено. 
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 11 січня 2017 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
13 лютого 2017 року до суду касаційної інстанції надійшли заперечення на вказану касаційну скаргу, в яких Департамент міськради просить залишити останню без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частини третя статті 3 КАС України).
Касаційний адміністративний суд заслухав у попередньому судовому засіданні доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції - без змін, з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
У справі, яка розглядається, суди встановили, що 16 липня 2012 року між Міськрадою (Орендодавцем) та ТОВ «Укррекламгруп» (Орендарем) укладено договір оренди землі, відповідно до умов якого Орендодавець на підставі Закону України від 06 жовтня 1998 року № 161-XIV «Про оренду землі», рішення Міської ради від 05 квітня 2007 року № 1160-V та Договору купівлі-продажу від 16 липня 2012 року, укладеного Орендодавцем та Орендарем за результатами аукціону з продажу права оренди земельної ділянки несільськогосподарського призначення під забудову та посвідченого 16 липня 2012 року приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Калгановою М.В. по реєстру за № 216, передає, а Орендар приймає у строкове, платне володіння, користування земельну ділянку площею 6738 (шість тисяч сімсот тридцять вісім) кв.м., що знаходиться у місті Одесі, Приморському районі, пляж «Аркадія» (район кафе «Ротонда»), згідно з планом земельної ділянки, який є невід'ємною частиною договору (пункт 1.1 Договору оренди).
Також суди встановили, що 22 листопада 2013 року за №01-11/4525 Управлінням архітектури та містобудування Міськради видано ТОВ «Укррекламгруп» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, яка розташована за адресою: м. Одеса, Приморський район, пляж «Аркадія» (район кафе «Ротонда»), у яких в «загальних відомостях» зазначаються: «Назва об'єкта будівництва: аквапарк з рестораном» (пункт 1); «Наміри забудови: розміщення аквапарку з рестораном, яке проектується вздовж набережній міського пляжу «Аркадія» (район кафе «Ротонда») та яке розташоване головним фасадом на акваторію Чорного моря.» (пункт 3); «Документ, що підтверджує право власності або користування земельною ділянкою: - договір оренди землі від 16 липня 2012 року; - кадастровий план земельної ділянки; - акт від 16 липня 2012 року про виконання рішення Міськради про продаж права оренди земельної ділянки; - витяг з Державного реєстру правочинів від 16 липня 2012 року; - акт прийому-передачі земельної ділянки» (пункт 5); «Площа земельної ділянки: 0,6738 га» (пункт 6).
Окрім цього, встановлено, що Інспекцією ДАБК в Одеській області та Департаментом ДАБІ в Одеській області зареєстровані дозвільні документи на здійснення будівництва аквапарку з рестораном за адресою: м. Одеса, Приморський район, «пляж Аркадія» (район кафе «Ротонда»), а саме, подані ТОВ «Укррекламгруп»: декларація про початок виконання підготовчих робіт від 03 березня 2014 року за № ОД 083140620457; декларація про готовність об'єкта до експлуатації від 03 серпня 2015 року за № ОД143152150238, при цьому,   найменування об'єкту будівництва у вказаних документах зазначено як: «будівництво аквапарку з рестораном за адресою: м. Одеса, пляж «Аркадія» (район кафе «Ротонда»), ІІІ категорія складності (нове будівництво), та у якості документу, на підставі якого земельна ділянка використовується для будівництва зазначено договір оренди землі від 16 липня 2012 року.
30 жовтня 2014 року виконавчий комітет Міськради, прийняв рішення № 276 «Про затвердження договору про пайову участь замовника у створенні і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Одеси між виконавчим комітетом Одеської міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю «Укррекламгруп» при будівництві аквапарку з рестораном за адресою: м. Одеса, Приморський район, пляж «Аркадія» (район кафе «Ротонда»)», яким затверджено договір про пайову участь замовника у створенні і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Одеси між виконавчим комітетом Міськради та ТОВ «Укррекламгруп».
Відповідно до пунктів 1.1, 1.2, 1.3 цього Договору предметом Договору є пайовий внесок Замовника (ТОВ «Укррекламгруп») на розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури міста Одеси при здійсненні будівництва об'єкта містобудування на умовах, зазначених цим договором, в термін до 31 травня 2015 року. Назва та місце розташування об'єкта містобудування - будівництво аквапарку з рестораном за адресою: м. Одеса, пляж «Аркадія» (район кафе «Ротонда»). Цільове призначення об'єкта містобудування - нежитлова будівля.
15 серпня 2016 року відповідачем проведена перевірка дотримання ТОВ «Укррекламгруп» вимог земельного законодавства, за результатами якої складено Акт перевірки, в якому зафіксовано порушення позивачем умов Договору оренди в частині заборони на зміну цільового призначення.  .
В Акті перевірки зазначено, що перевірка з питання дотримання ТОВ «Укррекламгруп» умов договору оренди землі від 26 листопада 2012 року № 511010004000170 та вимог чинного земельного законодавства проведена відповідно до статті 189 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статті 33 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), пункту 2.2.2.19 Положення про Департамент комунальної власності Одеської міської ради, затвердженого рішенням Міської ради від 19 лютого 2013 року №2752-VІ (далі - Положення про департамент).
Також суд апеляційної інстанції встановив, що відповідач листом від 10 серпня 2016 року № 01-13/3732 повідомив позивача про наміри провести спірну перевірку (а.с. 88).
До того ж, встановлено, що постановою Приморського районного суду міста Одеси від 24 червня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року, у адміністративній справі № 522/11037/16-а, за участю тих самих сторін, визнано протиправними дії Департаменту Міськради щодо проведення 03 червня 2016 року перевірки дотримання ТОВ «Укррекламгруп» вимог земельного законодавства та складення акта № 000666 перевірки дотримання вимог земельного законодавства, з огляду на недотримання порядку проведення таких перевірок відповідним органом.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною третьою статті 2 КАС України (у редакції, яка діяла на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій) встановлено, зокрема, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Аналогічні положення закріплені й пункті 1 частини другої статті 2 КАС України ( в редакції, яка діє з 15 грудня 2017 року).
Відповідно до положень статті 189 ЗК України та статті 20 Закону України від 19 червня 2003 року № 962-IV «Про охорону земель» (далі - Закон № 962-IV) самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами.
За приписами підпункту 1 пункту «б» частини першої статті 33 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження щодо здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.
Пунктом 2.2.2 Положення про Департамент визначено, що Департамент, відповідно до покладених на нього основних завдань і в межах своїх повноважень, виконує такі функції у сфері земельних правовідносин, зокрема, контроль за виконанням договорів оренди землі:
а) організація та здійснення контролю за виконанням умов договорів оренди землі та виконанням орендарями обов'язків відповідно до укладених договорів;
б) здійснення моніторингу надходжень коштів від орендної плати за землю;
в) здійснення контролю за виконанням рішень міської ради в тій частині, що стосується додержання строків укладення договорів оренди землі; здійснення моніторингу надходжень коштів від орендної плати за землю; здійснення контролю за виконанням рішень міської ради в тій частині, що стосується додержання строків укладення договорів оренди землі;
г) підготовка актів про порушення орендарями умов договорів оренди землі та приписів про їх усунення;
д) здійснення контролю за наявністю договорів оренди землі під будівлями та спорудами, на які оформлені правовстановлюючі документи;
Крім того, Департамент здійснює контроль за використанням і охороною земель міста та контроль за додержанням земельного законодавства, а саме:
а) організація і здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель та контролю за додержанням земельного законодавства у місті;
б) підготовка рішень про тимчасову заборону (зупинення) чи припинення права власності або права користування земельною ділянкою у разі виявлення порушення земельного законодавства громадянами та юридичними особами;
в) внесення у встановленому порядку до міської ради проектів рішень про припинення права користування земельними ділянками;
г) взаємодія з органом, що здійснює державний контроль за використанням і охороною земель, який функціонує у місті, правоохоронними органами та отримання від посадових осіб вказаних органів інформації, необхідної для виконання покладених на нього завдань;д) прийняття у межах повноважень до юридичних та фізичних осіб заходів щодо припинення будь-яких видів будівництва, експлуатації об'єктів, що ведуться з порушенням вимог законодавства;
є) збирання, зведення та аналіз інформації про використання та охорону земель міста;
ж) виконання інших функцій зі здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель міста та додержанням земельного законодавства.
Згідно п.3.3 цього Положення Департамент має право залучати у встановленому порядку відповідні організації, працівників місцевих органів виконавчої влади та спеціалістів підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками) для розгляду питань та виконання функцій та зобов'язань, передбачених даним Положенням.
Отже, на відповідача покладені повноваження щодо здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель міста та контролю за додержанням земельного законодавства.
Також, як слідує із підпункту 9.2.2. пункту 9.2 договору оренди землі від 16 липня 2012 року Орендодавець зобов'язаний здійснювати контроль за використанням земельної ділянки відповідно до її цільового призначення та умов її надання.
Відповідно до статті 16 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
Отже, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції , що відповідач реалізував повноваження щодо самоврядного контролю за додержанням вимог земельного законодавства шляхом здійснення відповідної перевірки, внаслідок якої був складений відповідний акт.
При цьому, суд апеляційної інстанції встановив, що відповідач повідомляв   позивача про наміри провести спірну перевірку (а.с. 88, лист-повідомлення № від 10 серпня 2016 року № 01-13/3732).
За таких обставин, правильним є висновок суду апеляційної інстанції про те, що  здійснивши спірну перевірку, відповідач не порушив права та інтереси позивача.
Також колегія суддів зазначає, що дії посадової особи по складанню акта перевірки, та сам акт перевірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні положень КАС України, якими визначено юрисдикцію адміністративних судів, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору. 
Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. 
Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб'єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.
У контексті положень КАС України, які передбачають право на судовий захист, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи в публічно-правових відносинах. При цьому захист прав, свобод та інтересів осіб передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.
З урахуванням наведеного, правильними є висновки суду апеляційної інстанції про відмову в задоволенні позову. 
Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Касаційний адміністративний суд виходить з такого, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.
Як зазначено у частині четвертій статті 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
Враховуючи наведене, Касаційний адміністративний суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судом апеляційної інстнації оспорюваного судового рішення і погоджується з його висновками у справі, якими доводи скаржника відхилено.
Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «Укррекламгруп» залишити без задоволення.
Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року у справі № 522/15651-16-а - без змін. 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................
Л.Л. Мороз
М.М. Гімон 
А.Ю. Бучик ,
Судді Верховного Суду