ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 вересня 2018 року 
м. Київ

Справа №  915/1284/17 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Пількова К. М. - головуючого, Дроботової Т. Б., Чумака Ю. Я.,
за участю секретаря судового засідання Жураховської Т.О.

розглянув касаційну скаргу Заступника прокурора Одеської області
на постанову Одеського апеляційного господарського суду (головуючий - Савицький Я.Ф., судді: Колоколов С.І., Разюк Г.П.) від 20.06.2018
за позовом Заступника Керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації
до Березанської районної державної адміністрації Миколаївської області 
та Приватного підприємства "Аспект-С"
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Державного підприємства "Очаківське лісомисливське господарство" 
про зобов'язання вчинити певні дії.

Учасники справи:
представник прокуратури - Суходольський С.М. 
представник позивача - не з'явився, 
представник відповідача 1 - не з'явився, 
представник відповідача 2 - Левіт В.С., адвокат,
представник третьої особи - не з'явився.

Короткий зміст позовних вимог
1.          30.11.2017 Заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 (далі -Прокурор) подав в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації (далі - Позивач) позовну заяву про визнання незаконним та скасування розпорядження Березанської районної державної адміністрації (далі - Відповідач 1) №   917 від 03.09.2007 про затвердження проекту землеустрою та надання Приватному підприємству "Аспект-С" (далі - Відповідач 2) в оренду терміном на 49 років для комерційного використання під розміщення готельного комплексу земельної ділянки площею 0,99 га, з них: 0,30 га пасовищ за рахунок земель державної власності (запасу), 0,69 га пасовища за рахунок земель Державного підприємства "Очаківське лісомисливське господарство" (далі - Третя особа), за межами населеного пункту в межах території Рибаківської сільської ради Березанського району Миколаївської області (далі - Розпорядження); визнання недійсним на майбутнє укладеного 03.09.2007 між відповідачами договору оренди щодо земельної ділянки площею 0,99   га з кадастровим номером 4820983900:09:000:0334 за межами населеного пункту в межах території Рибаківської сільської ради Березанського району Миколаївської області, який 03.09.2007 посвідчено приватним нотаріусом Березанського районного нотаріального округу Миколаївської області Мартинюк О.Б. та зареєстровано за № 2326 (далі - Договір); повернення Відповідачем 2 у власність держави в особі Позивача з правом постійного користування Третьою особою земельної ділянки площею 0,99 га нормативною грошовою оцінкою 546 579 грн. з кадастровим номером 4820983900:09:000:0334 за межами населеного пункту в межах території Рибаківської сільської ради Березанського району Миколаївської області.
2.          Позовна заява мотивована тим, що під час прийняття Розпорядження Відповідачем 1 порушено норми законодавства, оскільки земельна ділянка була передана в оренду Відповідачу 2 згідно з оскаржуваним Розпорядженням, про що між відповідачами укладений Договір, з порушенням містобудівного законодавства, в односторонньому порядку та поза волею належного розпорядника - Позивача, так як спірна земельна ділянка належить до державного лісового фонду - є земельною лісовою ділянкою, яка належить до земель державної власності та розташована за межами населеного пункту, а тому повноваження щодо розпорядження нею на час ухвалення оскаржуваного розпорядження належали Позивачу, а ділянку фактично вилучено з постійного користування Третьої особи. Також Прокурор зазначив, що надання Відповідачу 2 ділянки в оренду під розміщення готельного комплексу в цій місцевості суперечить вимогам земельного та водного законодавства, оскільки ділянка повністю розташована в прибережній захисній смузі Чорного моря, у якій законодавством встановлені обмеження у використанні, а тому будівництво готельного комплексу на цій ділянці суперечить цільовому призначенню спірної земельної ділянки. При цьому Прокурор також вказав, що на момент звернення із позовом передана земельна ділянка вільна від забудови. Щодо строку позовної давності прокурор зазначив, що згідно з відповіддю Позивача від 26.10.2017 за №   4979/0/05-47/3-17 за запит Миколаївської місцевої прокуратури № 1 інформація про оскаржуване Розпорядження до Позивача не надходила та заходи щодо їх усунення не вживались, що свідчить про невиконання Позивачем своїх обов'язків по розпорядженню землями державної власності.
3.          19.01.2018 Прокурор подав заяву про зміну предмета позову, в якій просив  визнати незаконним та скасувати Розпорядження, визнати недійсним на майбутнє Договір та повернути Відповідачем 2 у власність держави в особі Позивача земельну ділянку площею 0,99 га нормативною грошовою оцінкою 546 579 грн. з кадастровим номером 4820983900:09:000:0334 за межами населеного пункту в межах території Рибаківської сільської ради Березанського району Миколаївської області.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції
4.          21.02.2018 Господарський суд Миколаївської області (з урахування додаткового рішення від 02.03.2018) вирішив позов задовольнити в повному обсязі: визнати незаконним та скасувати Розпорядження, визнати недійсним на майбутнє Договір, зобов'язати Відповідача 2 повернути у власність держави в особі Позивача земельну ділянку площею 0,99 га нормативною грошовою оцінкою 546 579 грн. з кадастровим номером 4820983900:09:000:0334 за межами населеного пункту в межах території Рибаківської сільської ради Березанського району Миколаївської області. Рішення мотивоване тим, що земельна ділянка була передана Відповідачу 2 в довгострокову оренду для комерційного використання під розміщення готельного комплексу за Розпорядженням Відповідача 1 з порушенням компетенції останнього щодо розпорядження цією ділянкою, оскільки вказана земельна ділянка належить до земель державної власності - державного лісового фонду та перебуває за межами населеного пункту, а тому повноваження щодо розпорядження цієї ділянкою належали Позивачу. При цьому суд вказав на те, що на час укладення Договору частина переданої ділянки перебувала у постійному користуванні Третьої особи, однак наявними у справі доказами не підтверджений факт припинення права користування Третьої особи цією частиною ділянки у зв'язку із прийняттям оскаржуваного розпорядження, а рішень про зміну цільового призначення ділянки органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування не приймалось, визначення ж в Розпорядженні мети використання "для комерційного використання під розміщення готельного комплексу" не свідчить про зміну цільового призначення земельної ділянки, а передача земельної ділянки, що розташована в межах прибережної захисної смуги Чорного моря, щодо якої встановлені обмеження для її цільового використання - під розміщення готельного комплексу - суперечить вимогам законодавства. Оскільки передача земельної ділянки згідно з Розпорядженням відбулась з порушенням законодавства укладення Договору також суперечить вимогам законодавства, через що цей договір має бути визнаний недійсним, а земельна ділянка повернута державі в особі Позивача.  

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5.          20.06.2018 Одеський апеляційний господарський суд постановив: апеляційну скаргу Відповідача 2 задовольнити, рішення Господарського суду Миколаївської області від 21.02.2018 та додаткове рішення Господарського суду Миколаївської області від 02.03.2018 скасувати, а у задоволенні позову відмовити. Рішення мотивоване відсутністю законних підстав для скасування Розпорядження та задоволення позову в цілому, оскільки земельна ділянка з власності держави не вибувала, не доведено завдану державі шкоду прийняттям оскаржуваного Розпорядження та укладенням оспорюваного Договору, спір стосується розподілу повноважень щодо розпорядження переданою в оренду земельною ділянкою між двома державними органами, а тому, незважаючи на порушення Відповідачем 1 норм законодавства під час передачі Відповідачу 2 в оренду земельної ділянки через перевищення Відповідачем 1 повноважень щодо розпорядження цією земельною ділянкою, наслідком чого є укладення між відповідачами Договору, слід керуватись приписами Конвенції про захист прав людини, практикою Європейського суду з прав людини, зокрема щодо принципу "належного урядування", а матеріали справи містять наявні позитивні рішення (висновки) органів державної влади щодо відповідності проекту землеустрою вимогам законодавства, на підставі якого було сформовано передану земельну ділянку до відведення її Відповідачу 2 у довгострокову оренду, які слід врахувати та взяти до уваги при вирішенні спору  у цій справі. При цьому доводи скаржника - Відповідача 2, щодо пропуску строку позовної давності залишені без розгляду з огляду на наявність обставин щодо відмови у задоволенні позовних вимог з інших підстав.     

Короткий зміст вимог касаційної скарги
6.          10.07.2018 Прокурор подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Одеського апеляційного господарського суду від 20.06.2018, а рішення Господарського суду Миколаївської області від 21.02.2018 залишити в силі.

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу 
7.          Апеляційним судом не враховано, що передана земельна ділянка вибула із земель державного лісового фонду поза волею власника - Позивача, а дії органу державної влади - Відповідача 1 у вигляді прийнятого Розпорядження спрямовані на позбавлення суб'єкта права користування - Третьої особи, такого права на земельну ділянку поза межами підстав, передбачених законодавством - статті 141 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), тоді як орган виконавчої влади має право прийняти рішення про припинення права постійного користування лише в порядку та за умов, передбачених статтями 140-149 ЗК України.
8.          Передача земельної ділянки всупереч вимогам законодавства щодо її цільового призначення вимагає захисту з боку держави суспільного та публічного інтересу, яким можна вважати забезпечення охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення, засмічення, вичерпання, які можуть погіршити умови водопостачання, завдавати шкоди здоров'ю людей спричинити зниження здатності вод до природного очищення тощо, а також вимагає захисту правомочностей власника землі та постійного землекористувача на цю земельну ділянку в тому обсязі, який дозволяє його статус, оскільки втручання держави у здійснення власником та постійним землекористувачем своїх прав має мету загального інтересу - заохотити вільний доступ до берегової смуги.  
9.          Внаслідок прийняття оскаржуваного Розпорядження та укладення оспорюваного Договору застосовано неправильний механізм надання та одержання у користування земельної ділянки лісового фонду, чим порушено інтереси держави у сфері земельних та лісових відносин.
10.          Доступ всіх учасників справи, у тому числі і Відповідача 2, а також органів, за участі яких відбувалось розроблення проекту землеустрою, затвердженого у подальшому оскаржуваним Розпорядженням, свідчить про обґрунтований сумнів щодо добросовісності Відповідача 2 під час набуття земельної ділянки в оренду для цілей, не пов'язаних із захистом водного об'єкту.  

Позиція Відповідача 2, викладена у відзиві на касаційну скаргу
11.          На момент звернення з позовом строк позовної давності сплив, оскільки Позивач ще у 2007-2008 роках був обізнаний про відведення Відповідачу 2 земельної ділянки через перерахування ним на рахунки відповідних бюджетів, у тому числі і обласного, коштів від втрат сільськогосподарського виробництва, проект землеустрою був затверджений структурним підрозділом Позивача, а органами прокуратури у 2008 році була подана позовна заява з вимогою до Відповідача 2 про стягнення втрат сільськогосподарського та лісогосподарського призначення. 
12.          Під час відведення земельної ділянки та прийняття оскаржуваного розпорядження було виконано всі вимоги діючого на той час земельного законодавства, яким врегульовано відповідні процедури.
13.          Орендар протягом дії Договору сумлінно виконував його умови - щодо сплати орендної плати, а Позивач не навів інших доводів щодо порушення орендарем прав та обов'язків землекористувача.
14.          Постанова апеляційного суду відповідає законодавству та практиці Європейського суду з прав людини.

Позиція Позивача, викладена у поясненнях на касаційну скаргу
15.          Доводи в поясненнях на касаційну скаргу аналогічні доводам касаційної скарги.

Позиція Верховного Суду
16.          Частина 1 статі 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) визначає, що кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. 
Згідно з пунктом 2 частини 2 статті 16 ЦК України із способів захисту цивільних прав та інтересів є визнання правочину недійсним, відповідно до пункту 4 частини 2 статті 16 ЦК України - відновлення становища, яке існувало до порушення, а згідно із пунктом 10 частини 2 цієї ж статті - визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Відповідно до статті 391 ЦК України власник майна має право вимагати усунення перешкод у здійсненні ним права користування та розпоряджання своїм майном. 
Статтею 393 цього кодексу передбачено, що правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, який не відповідає законові і порушує права власника, за позовом власника майна визнається судом незаконним та скасовується.
Власник майна, права якого порушені внаслідок видання правового акта органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, має право вимагати відновлення того становища, яке існувало до видання цього акта. У разі неможливості відновлення попереднього становища власник має право на відшкодування майнової та моральної шкоди.
Згідно зі статтею 394 ЦК України власник земельної ділянки, житлового будинку, інших будівель має право на компенсацію у зв'язку із зниженням цінності цих об'єктів у результаті діяльності, що призвела до зниження рівня екологічної, шумової захищеності території, погіршення природних властивостей землі.
Частиною 2 статті 152 Земельного кодексу України передбачено, що власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків. 
Згідно із пунктами "б", "в", "г", "д" частини 3 статті 152 Земельного кодексу України захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав, визнання угоди недійсною, визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, застосування інших, передбачених законом, способів. 
Отже, передумовами та матеріальними підставами для захисту права власності або права користування земельною ділянкою у судовому порядку, зокрема у визначені способи, є наявність підтвердженого належними доказами права особи (власності або користування) щодо земельної ділянки, а також підтверджений належними доказами факт порушення цього права на земельну ділянку (невизнання, оспорювання або чинення перешкод в користуванні, користування з порушенням законодавства, користування з порушенням прав власника або землекористувача тощо). Суд звертається до власних правових позицій з цього приводу (mutatis mutandis пункт 13 постанови Верховного Суду від 20.03.2018 у справі № 910/1016/17, пункт 12 постанови від 17.04.2018 у справі №   914/1521/17 ). 
17.          У цій справі аргументи скаржника зводяться до порушення права Позивача розпоряджатись земельною ділянкою, яка була передана Відповідачем 1 в оренду Відповідачу 2 оскаржуваним Розпорядженням та згідно з укладеним між відповідачами оспорюваним Договором, та до порушення порядку передачі цієї земельної ділянки в оренду (пункти 7, 8, 9). Однак Суд не погоджується з вказаними аргументами з таких підстав.
В ході розгляду справи судами встановлено, що оскаржуваним Розпорядженням та згідно з оспорюваним Договором Відповідачем 1 в оренду Відповідачу 2 передана земельна ділянка площею 0,99 га, з якої частина - 0,30 га -пасовища за рахунок земель державної власності (запасу), а інша частина земельної ділянки (0,69 га) - надана за рахунок земель Третьої особи та перебуває на праві постійного користування у цієї особи.
Також, як встановлено судами та не спростовано скаржником, Третя особа як землекористувач не заперечувала проти та надала згоду на передання в оренду та використання Відповідачем 2 частини земельної ділянки, що належить Третій особі на праві постійного користування.
Судами не встановлено, а скаржником не наведено обставин чинення відповідачами всупереч вимогам законодавства перешкод у здійсненні власником права користування або розпоряджання відповідною земельною ділянкою внаслідок винесення Розпорядження та укладення Договору, порушення оскаржуваним Розпорядженням або Договором прав власника, від імені якого виступає Позивач, обставин зниження цінності земельної ділянки у результаті її передачі в оренду Відповідачу 2, вчинення відповідачами дій, що призвели до зниження рівня екологічної, шумової захищеності території, погіршення природних властивостей землі. Про ці обставини Прокурор заявляє в скарзі, як про такі, що можуть настати у майбутньому внаслідок прогнозованої Прокурором діяльності Відповідача 2, а тому Суд відхиляє відповідні аргументи (пункт 8) та розцінює ці доводи як припущення скаржника. 
Отже судами не було встановлено обставин, а скаржником не зазначено про порушення прав власника на земельну ділянку через передання її в оренду Відповідачу 2, завдання власнику у зв'язку із цим збитків, не встановлено вчинення, зокрема, Відповідачем 2 дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав власника.
18.          Вирішуючи цю справу, Суд також бере до уваги те, що вилучення з власності держави спірної земельної ділянки не мало місце, а судами були встановлені обставини погодження державними органами (в тому числі обласного рівня), за участі яких відбувалось формування переданої в оренду земельної ділянки, розроблення проекту землеустрою, затвердженого у подальшому оскаржуваним Розпорядженням, передача в оренду Відповідачу 2 спірної земельної ділянки, а тому Суд відхиляє аргументи скаржника щодо недобросовісності Відповідача 2 під час набуття земельної ділянки в оренду (пункт 10).  
19.          Поряд з цим, Суд враховує, що звертаючись із позовом у цій справі, Прокурор перш за все оспорює законність дій Відповідача 1 з надання в оренду земельної ділянки, повноваження з розпорядження якою належить Позивачу, тобто спір по суті виник між державними органами та стосується розподілу/розмежування повноважень між державними органами - органами місцевого самоврядування, однак не має на меті захисту прав власника цієї земельної ділянки. 
20.          У рішенні Європейського суду з прав людини від 20.10.2011 у справі "Рисовський проти України" ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення ЄСПЛ у справах "Беєлер проти Італії", "Онер'їлдіз проти Туреччини", "Megadat.com S.r.l. проти Молдови", "Москаль проти Польщі"). Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок ("Лелас проти Хорватії" від 20.05.2010, "Тошкуце та інші проти Румунії" від 25.11.2008) і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси ("Онер'їлдіз проти Туреччини" та "Беєлер проти Італії").
Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.
21.          Стаття 1 Першого протоколу до Конвенції визначає, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше, як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
Концепція "майна" в розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, має автономне значення, тобто не обмежується власністю на матеріальні речі та не залежить від формальної класифікації у внутрішньому праві: певні інші права та інтереси, що становлять активи, також можуть вважатись "правом власності", а відтак і "майном". До таких активів може відноситись право оренди (рішення у справі Ятрідіс проти Греції" від 25.03.1999).
У рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Стретч проти Сполученого Королівства» від 24 червня 2003 року зазначено, що наявність порушень з боку органу публічної влади при укладенні договору щодо майна не може бути підставою для позбавлення цього майна іншої особи, яка жодних порушень не вчинила. Оскільки особу позбавили права на її майно лише з тих підстав, що порушення були вчиненні з боку публічного органу, а не громадянина, в такому випадку мало місце непропорційне втручання у право заявника на мирне володіння своїм майном та відповідно відбулось порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
22.          Суд вважає, що задоволення позовної вимоги про скасування Розпорядження, визнання недійсним на майбутнє Договору та повернення земельної ділянки Позивачу за наведених вище обставин - відсутності заперечень щодо її передачі, як з боку власника (через надання органами обласного рівня погоджень надання земельної ділянки Відповідачу 2), так і з боку постійного землекористувача - становило б таке непропорційне втручання у мирне володіння та користування Відповідачем 2 переданим йому в оренду майном - земельною ділянкою.
У зв'язку із викладеним Суд погоджується з висновком судів, що під час прийняття Розпорядження Відповідачем 1 були перевищенні повноваження у сфері розпорядження земельними ділянками, поряд з цим дійшов висновку, що у Прокурора відсутні підстави заявляти про порушення прав Позивача та Третьої особи на земельну ділянку та відсутні підстави завертатись за захистом цих прав шляхом оскарження Розпорядження, оспорювання Договору та відновлення становища, яке існувало до порушення - шляхом повернення Позивачу земельної ділянки, яка з власності держави не вибувала. 
23.           Таким чином висновки суду апеляційної інстанцій в оскаржуваному судовому рішенні про відсутність підстав для скасування Розпорядження, визнання недійсним Договору та повернення у власність держави в особі Позивача спірної земельної ділянки, та відповідно відсутність підстав для задоволення позовних вимог зроблені з правильним застосуванням норм матеріального права, а також відповідно до встановлених обставин справи.
24.          На підставі викладеного (з урахуванням положень пункту 1 частини 1 статті 308 та статті 309 ГПК України) оскаржувана постанова апеляційного суду підлягає залишенню без змін, як законна та обґрунтована, а вимоги в касаційній скарзі є безпідставними, тому касаційна скарга не підлягає задоволенню. 
25.          У зв'язку із відмовою у задоволенні касаційної скарги судові витрати за подання касаційної скарги покладаються на Прокурора.
Керуючись статтями 240, 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Суд
П О С Т А Н О В И В :
1.          Касаційну скаргу Заступника прокурора Одеської області залишити без задоволення.
2.          Постанову Одеського апеляційного господарського суду від 20.06.2018 у справі №   915/1284/17 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя                                                                                К. М. Пільков

Судді                                                                                                    Т. Б. Дроботова

                                                                                                    Ю. Я. Чумак