П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 жовтня 2018 року
м. Київ
Справа № 357/14358/15-а (К/9901/13506/18) 
Провадження № 11-766апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Карпушова О. В., судді: Епель О. В., Аліменко В. О.) від 02 березня 2016 року у справі за позовом ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_3 до Білоцерківської міської ради Київської області, треті особи: ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, про визнання незаконним та скасування рішення,
УСТАНОВИЛА:
У жовтні 2015 року ОСОБА_4, ОСОБА_5 та ОСОБА_3 звернулися до Білоцерківського міськрайонного суду Київської області з позовом, у якому просили визнати протиправним та скасувати рішення Білоцерківської міської ради Київської області від 20 грудня 2012 року № 823-34-У1 «Про оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки громадянам», яким було затверджено проект землеустрою щодо відведення та передачі земельних ділянок у власність громадянам:
- п. 9.2 - ОСОБА_11 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд в АДРЕСА_1, загальною площею 0,1000 га за рахунок земель населеного пункту міста Біла Церква;
- п. 9.3 - ОСОБА_8 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд в АДРЕСА_2, загальною площею 0,1000 га за рахунок земель населеного пункту міста Біла Церква;
- п. 9.4 - ОСОБА_9 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд в АДРЕСА_3, загальною площею 0,1000 га за рахунок земель населеного пункту міста Біла Церква;
- п. 9.5 - ОСОБА_10 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд в АДРЕСА_4, загальною площею 0,1000 га за рахунок земель населеного пункту місті Біла Церква.
Постановою Білоцерківського міськрайонного суду Київської області від 07 грудня 2015 року позов задоволено.
Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2016 року скасовано постанову суду першої інстанції та закрито провадження у справі на підставі п. 1 ч.1 ст. 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) в редакції, чинній на момент постановлення вказаної ухвали, оскільки справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. Суд зазначив, що спір між сторонами повинен розглядатися за правилами цивільного судочинства.
У березні 2016 року ОСОБА_3 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою про скасування ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2016 року, оскільки вважає, що за своїм характером цей спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 19 травня 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції. 
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу. 
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 червня 2018 року вказану вище справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Цю ухвалу мотивовано тим, що в касаційній скарзі ОСОБА_3 посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, зокрема, що заявлений позов повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
З установлених судами фактичних обставин справи вбачається, що 20 грудня 2012 року Білоцерківська міська рада Київської області прийняла рішення 
№ 823-34-У1 «Про оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки громадянам», яким затвердила проект землеустрою щодо відведення та передачі земельних ділянок у власність громадянам ОСОБА_11, ОСОБА_8, ОСОБА_9 та ОСОБА_10 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд в АДРЕСА_1, 5, 9, 11, загальною площею 0,1000 га за рахунок земель населеного пункту міста Біла Церква. Право власності ОСОБА_11, ОСОБА_8, ОСОБА_9 та ОСОБА_10 на вказані земельні ділянки підтверджується державними актами на право власності.
Вважаючи рішення Білоцерківської міської ради Київської області від 20 грудня 2012 року № 823-34-У1 протиправним і таким, що порушує права та інтереси  громадян, позивачі звернулися до суду з відповідним адміністративним позовом. 
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судового рішення апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи судами).
Разом з тим відповідно до ч. 2 ст. 4. п.1 ч. 2 ст. 17 КАС України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. 
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України в указаній редакції). 
Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
Таким чином, до компетенції адміністративних судів на час розгляду справи судами попередніх інстанцій належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких була перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. 
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Як установлено матеріалами справи, позивачі звернулися до адміністративного суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування, яким фізичним особам передано у власність земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, які, на думку позивачів, знаходяться в зоні зелених насаджень, та у зв'язку з чим останні будуть позбавлені можливості відпочинку біля річки Рось.
Таким чином, спір у справі, що розглядається, стосується права власності фізичних осіб на земельні ділянки, яке підтверджується державними актами на право власності, тобто цивільного права, а тому правовідносини, що виникли між сторонами, регулюються нормами цивільного права.
При тому, в разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після своєї реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися не в порядку адміністративної юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що скасування рішення Білоцерківської міської ради Київської області від 20 грудня 2012 року № 823-34-У1 «Про оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки громадянам», на підставі якого ОСОБА_11, ОСОБА_8, ОСОБА_9 та ОСОБА_10 отримано державні акти на право власності земельних ділянок, буде впливати на майнові права цих осіб, оскільки питання правомірності прийняття рішення від 20 грудня 2012 року № 823-34-У1 обов'язково постане перед судом, який буде вирішувати цей спір. 
Отже, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спірні правовідносини стосуються набутого права власності на земельні ділянки, що потребує встановлення судом обставин правомірності його набуття та виходить за межі компетентності адміністративних судів, а тому підлягають розгляду за правилами цивільного судочинства.
Така правова позиція викладена у постанові ВеликоїПалата Верховного Суду від 06 квітня 2018 року у справі № 810/2421/16.
За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Згідно з п. 10 ч. 1 ст.16 ЦК України одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Статтею 5 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) передбачено, що земельне законодавство базується, в тому числі, на принципі забезпечення рівності прав власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави.
За приписами ст. 80 ЗК України установлено, що суб'єктами права власності на землю є: громадяни та юридичні особи - на землі приватної власності, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності та держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, - на землі державної власності.
Виходячи з положень ст. 13 Конституції України, ст. 177, 181, 324 ЦК України, земля та земельні ділянки є об'єктами цивільних прав, а держава та територіальні громади через свої органи беруть участь у земельних відносинах з метою реалізації цивільних та інших прав у приватноправових відносинах, тобто прав власників земельних ділянок.
Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
З огляду на наведене та ураховуючи суть спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що зазначена категорія спору не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі є обґрунтованим, оскільки цей спір має вирішуватися в порядку цивільного судочинства, за правилами якого можливий одночасний розгляд вимог про визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу місцевого самоврядування.
Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 06 червня 2018 року № 826/631/15.
Відповідно до п.1 ч. 1 ст. 349, ст. 350 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення, ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2016 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач   І. В. Саприкіна
Судді:                                     
Н. О. Антонюк   Н. П. Лященко
С. В.Бакуліна   О. Б. Прокопенко
В. І. Данішевська  Л. І. Рогач
О. С. Золотніков   О. М. Ситнік
О. Р.Кібенко                                                             'О. С.Ткачук
В. С. Князєв    В. Ю. Уркевич
Л. М.Лобойко О. Г. Яновська