ПОСТАНОВА
Іменем України

26 вересня 2018 року 

м. Київ
справа №826/853/17
адміністративне провадження №К/9901/52780/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Кравчука В.М., 
суддів: Гриціва М.І., Стародуба О.П., 
розглянув у попередньому судовому засіданні справу № 826/853/17 за касаційною скаргою Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві на рішення Окружного адміністративного м. Києва від 24.01.2018 (суддя Аблов Є.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 08.05.2018 (колегія у складі суддів Бабенка К.А., Кузьменка В.В., Степанюка А.Г.) у справі №826/853/17 за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Українсько-іспанського спільного підприємства "Іберус-Київ" про зобов'язання вчинити певні дії, 

І. ПРОЦЕДУРА

1.          05.01.2017 до Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві (далі - позивач, ГУ ДСНС у м. Києві) з позовною заявою до Українсько-іспанського спільного підприємства «Іберус-Київ» (далі - СП «Іберус-Київ»), у якій просить суд зобов'язати відповідача допустити до приміщень та території підприємства за адресою: вул. Кирилівська, 51-А у місті Київ, для проведення позивачем перевірки щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.
2.          Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.01.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 08.05.2018, у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.
3. 11.06.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Позивача на рішення Окружного адміністративного м. Києва від 24.01.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 08.05.2018. 
4. У касаційній скарзі Позивач із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права просить скасувати рішення Окружного адміністративного м. Києва від 24.01.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 08.05.2018 та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
5. Ухвалою Верховного Суду від 15.08.2018 відкрито провадження у справі. Станом на 20.09.2018 відзив від Відповідача не надходив.
6. Позивачем було заявлено клопотання про розгляд справи за участі його представника. Однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 01.02.2016 №141 затверджено зміни до Плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) на 2016 рік.
8. На підставі даного наказу, ГУ ДСНС у м. Києві видало наказ від 11.10.2016 №468 про проведення планових перевірок у листопаді 2016 року.
9. Згідно пункту 67 додатку 7 до наказу від 11.10.2016 №468, перевірці підлягає СП «Іберус-Київ» за адресою: м. Київ, вул. Кирилівська, 51-А.
10.          На підставі наказу від 11.10.2016 №468 видано посвідчення від 01.11.2016 №1231 на проведення державними інспекторами перевірки СП «Іберус-Київ» за адресою: вул. Кирилівська, 51-А у місті Києві.
11. Повідомлення від 12.10.2016 № 27/2544 про проведення планової перевірки підприємства за адресою: вул. Кирилівська, 51-А у місті Києві, було вручено відповідачу, що підтверджується відповідною відміткою.
12. 07.11.2016 посадові особи відповідача вийшли на перевірку СП «Іберус-Київ», однак їм було відмовлено у допуску до перевірки, про що складено відповідний акт. В акті відповідачем надано пояснення щодо причин недопуску, а саме: відсутність керівництва та неповідомлення про початок перевірки.
13. 24.11.2016 посадові особи позивача повторно вийшли на перевірку СП «Іберус-Київ», однак їм було знову відмовлено у допуску до перевірки, про що складено відповідний акт. В акті відповідачем надано пояснення щодо причин недопуску, а саме: « 1. Існує мораторій на перевірки. 2. СП «Іберус-Київ» не відноситься до підприємств з високим ступенем ризику (док. додаються). 3. У червні 2016 року здійснювалась перевірка «Держпраці»».
14. Позивач, вважаючи, що відповідач протиправно недопустив його посадових осіб до перевірки, звернувся до суду із позовом про зобов'язання відповідача допустити до приміщень та території підприємства за адресою: вул.       Кирилівська, 51-А у місті Київ, для проведення позивачем перевірки щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

15.          В обґрунтування позовних вимог Позивач зазначав, що відповідач протиправно не допустив посадових осіб позивача до проведення планової перевірки. Позивач вказав на те, що всі визначені законодавством умови, для проведення планової перевірки були виконані, зокрема, опубліковано план перевірок на IV квартал 2016 року, видано наказ про проведення перевірки, посвідчення на проведення перевірки, завчасно повідомлено відповідача про проведення перевірки. Також позивач зазначив, що в 2016 році був відсутній мораторій на проведення перевірок. Просив задовольнити позовні вимоги.
16. Відповідач проти задоволення позовних вимог заперечив. Посилався на те, що станом на дату звернення позивача до суду діє мораторій на проведення перевірок органами державного нагляду, а тому позивач не має права здійснювати перевірку відповідача. Крім того, зазначив, що позивач не оприлюднив у встановлений законодавством строк план перевірок на IV квартал 2016 року. З огляду на зазначені, відповідач вважає, що мав правові підстави для недопуску посадових осіб позивача до перевірки.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17.          Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, виходив з такого.
18.          Відповідно до ст. 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (надалі - Закон №877-V), зокрема державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
19.          Згідно зі ст. 2 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 03 листопада 2016 року №1728-VІІІ, який набрав чинності 01 січня 2017 року, до 31 грудня 2017 року встановлено мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
20.          Тобто на момент перевірки зазначений закон ще не набрав чинності. Отже, Відповідачем неправомірно відмовлено Позивачу у допуску до проведення відповідної планової перевірки.
21.          Проте, відповідно до ст. 2 Закону №1728-VІІІ, із змінами і доповненнями, внесеними Законом України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» від 7 грудня 2017 року №2246-VIII, до 31 грудня 2018 року встановлено мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, у зв'язку з чим суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про відмову у задоволенні адміністративного позову.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

22.          Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій та вважає, що висновки судів не відповідають обставинам справи, оскільки суди попередніх інстанцій, відмовляючи їв задоволенні позовних вимог, не врахували, що зі сторони державних інспекторів не було допущено порушення правових норм, що не заперечується судами першої та апеляційної, а відтак дії Відповідача по недопущенню державних інспекторів Позивача до проведення перевірки є незаконними. Суб'єкт господарювання зобов'язаний допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) за умови дотримання цими посадовими особами порядку здійснення такого нагляду (контролю), передбаченого законодавством.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23.          Ключовим правовим питанням, яке постало у спорі, є право Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві на перевірку та обов'язок відповідача допустити до перевірки.
24.          Між тим, поза увагою судів залишилося питання про право позивача, як суб'єкта владних повноважень, на звернення до суду для здійснення своїх наглядових функцій та  повноважень на перевірку.
25.          Відповідно до частин 1-2 статті 2 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
26.          За п. 8 ч. 1 статті 3 КАС позивачем вважається особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду. Згідно із ч. 3 статті 6 цього Кодексу суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.
27.          Згідно з частиною першою ст. 66 Кодексу цивільного захисту України, центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
28.          Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки визначені у статті 67 цього Кодексу. Серед них є повноваження, які здійснюються шляхом звернення до суду, зокрема звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей (п. 12 ч. 1 ст. 67).
29.          Аналогічну норму передбачено у частині 2 статті 68 цього Кодексу: У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
30.          У статті 70 передбачено підстави для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів.
31.          Інших випадків, коли повноваження органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки здійснюються шляхом звернення до суду Кодекс цивільного захисту України не передбачає.
32.          Суд відхиляє покликання позивача на п.9 Порядку проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затвердженого Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 02.11.2015  № 1337, в якому передбачено право посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів звертатися у встановленому законом порядку до суду у випадку недопущення посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів до проведення перевірки в цілому чи до окремих приміщень об'єкта перевірки, яка здійснюється в установленому законодавством порядку, з вимогою щодо зобов'язання суб'єкта господарювання забезпечити допуск до здійснення перевірки в цілому або частини приміщень об'єкта перевірки.
33.          Зазначений правовий акт є наказом МВС України і не є «законом» у розумінні ст. 6 КАС України, який є підставою для звернення до суду. МВС України не може розширювати контрольно-наглядові повноваження, визначені законом, чи встановлювати довільний спосіб їх здійснення, якщо він не передбачений законом.
34.          Відповідно до частини першої статті 8 Закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V орган державного нагляду (контролю), одним з яких й є Відповідач, в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: &?ж;…&?г;; вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); &?с;…&?ю;; надавати (надсилати) суб'єктам господарювання обов'язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до суб'єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.
35.          Обов'язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) за умови дотримання державного нагляду (контролю) випливає зі змісту ст. 11 Закону № 877-V.
36. За статтею 10 цього Закону суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема: не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; суб'єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом, та за інших передбачених цією статтею умов.
37. Наведені нормативні положення на рівні закону визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), передбачають право, умови та підстави суб'єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), але не встановлюють і не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов'язати суб'єкт господарювання допустити посадових осіб до здійснення функції державного контролю.
38. Відповідно до статті 12 Закону № 877-V невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.
39. Згідно зі статтею 188-8 Кодексу України про адміністративне правопорушення адміністративним правопорушенням є невиконання приписів та постанов посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про пожежну і техногенну безпеку, або створення перешкод для їх діяльності.
40.          Верховний Суд вже розглядав справу, в якій досліджувалося питання щодо права органу державного нагляду (контролю) на звернення до суду з позовом про зобов'язання підконтрольного суб'єкта господарювання допустити його посадових осіб до проведення перевірки (справа № 818/1735/17).
41.          У постанові від 22.08.2018 за наслідками розгляду цієї справи Верховний Суд дійшов такого висновку:

« 34. Згідно із ч. 3 статті 6 КАС суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України. Звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб'єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб'єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб'єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання. 
35. Суб'єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.
36. У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб'єкта владних повноважень і вирішувати її по суті. 37. Судовий розгляд у справі за позовом суб'єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. 
38. Відповідно, якщо суб'єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з'ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з'ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду».

42.          У подальшому цей підхід було розвинуто у практиці Верховного Суду та відображено у постанові від 07.09.2018 у справі №824/2473/15-а. Суд не знаходить підстав для відступлення від цього правового висновку. Аналогічні підходи слід застосовувати до усіх суб'єктів владних повноважень, які мають наглядові функції. 
43.          Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві не має правових підстав для звернення до суду для здійснення визначених законом повноважень.
44.          Відповідно до ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
45.          Враховуючи наведене, касаційну скаргу слід задовольнити частково, а судові рішення скасувати та закрити провадження в адміністративній справі. 
Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м.   Києві задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного м. Києва від 24.01.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 08.05.2018 у справі №826/853/17 скасувати.
Провадження у справі № 826/853/17 закрити. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              М.І. Гриців

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб