ПОСТАНОВА
Іменем України

06 вересня 2018 року 
Київ
справа №800/500/17
адміністративне провадження №А/9901/19/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого Гриціва М.І., 
суддів: Анцупової Т.О., Берназюка Я.О., Бучик  А.Ю., Коваленко Н.В., -
розглянув у порядку письмового провадження справу без повідомлення та виклику учасників справи за заявою ОСОБА_2 про перегляд Верховним Судом України ухвали Вищого адміністративного суду України від 14 листопада 2017 року у справі за його позовом до Президента України про визнання незаконними дій та бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії,
встановив:
У листопаді 2016 року ОСОБА_2 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просив:
- визнати протиправною його бездіяльність щодо обстоювання прав і свобод громадян;
- визнати положення Закону України від 02 червня 2016 року №  1404-VІІ «Про виконавче провадження» (далі - Закон № 1404-VІІ) щодо сплати авансових внесків такими, що суперечать правам громадян України;
- визнати норми пунктів 2-7 Закону № 1404-VІІ такими, що суперечать правам громадян України, гарантованими Конституцією України та потребують вилучення з тексту цього Закону;
- зобов'язати Президента України виступити в установлений судом термін суб'єктом права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України з поданням проекту закону щодо відкликання Закону № 1404-VІІ;
- вжити належних заходів для доопрацювання цього Закону робочою групою кваліфікованих юристів; 
- вжити належних заходів для доопрацювання підзаконних актів з метою виключення наявної дискримінації державних виконавців та запобігання їхньої матеріальної зацікавленості, що негативно впливає на стан виконання рішень; 
- вжити заходів щодо обов'язкового застосування норми частини четвертої статті 1191 Цивільного кодексу України шляхом ухвалення відповідного нормативного акту.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 14 листопада 2016 року відмовив у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_2
Ухвалюючи таке рішення, Вищий адміністративний суд України послався на статті 91, 93, 106, 152 Конституції України, статтю  17, 18 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2002 року №  6-рп/2002 і з огляду на встановлені ними конституційні статус та повноваження Президента України, завдання і принципи адміністративного судочинства, юрисдикцію адміністративних судів дійшов висновку, що Президент України при реалізації права законодавчої ініціативи, підписанні законів чи при утриманні від їх підписання не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законодавчої діяльності, що дає підстави дійти висновку про те, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на спори про визнання протиправною бездіяльності Президента України щодо реалізації конституційного права законодавчої ініціативи.
Не погоджуючись із таким рішенням, ОСОБА_2 звернувся із заявою про його перегляд Верховним Судом України з підстав, установлених пунктом 4 частини першої статті 237 КАС. Просить скасувати ухвалу Вищого адміністративного суду України від 14 листопада 2016 року та прийняти нове рішення. 
Своє прохання мотивує тим, що норми КАС, на які є посилання в оскаржуваній ухвалі, дають адміністративному суду підстави та можливість розглянути заявлений позов; переконаний, що Президент України у процесі участі в законотворенні реалізовує свої управлінські функції.
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року №  2147-VІІІ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VІІІ).
Згідно з підпунктом 1 пункту 1 Перехідних положень КАС у редакції Закону №  2147-VIII заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України в адміністративних справах, які подані та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку колегією у складі трьох або більшої непарної кількості суддів за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. Такі заяви розглядаються без повідомлення та виклику учасників справи, за винятком випадку, коли суд з огляду на обставини справи ухвалить рішення про інше. 
Відповідно до підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень КАС в редакції Закону № 2147-VIII заяви і скарги, зазначені в підпунктах 1, 3 - 6 цього пункту, передаються відповідно до Касаційного адміністративного суду, Великої Палати Верховного Суду за розпорядженням керівника апарату суду, до якого подані такі заяви і скарги, протягом тридцяти днів з дня набрання чинності цією редакцією Кодексу. 
На підставі наведених вище вимог підпунктів 1, 7 пункту 1 Перехідних положень КАС в редакції Закону № 2147-VIII керівник апарату Верховного Суду України розпорядженням від 02 січня 2018 року № 4/0/19-18 передав, з-поміж інших, заяву ОСОБА_2 до Касаційного адміністративного суду.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 січня 2018 року для розгляду заяву ОСОБА_2 визначено суддю-доповідача Гриціва М.І. та колегію суддів.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 04 вересня 2018 року визначено розгляд заяви провести колегією суддів у складі п'яти суддів.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду перевірив матеріали справи і дійшов висновку про таке.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. 
Статтею 5 КАС встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. 
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні відносно тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011  року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту &?а;...&? ;.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами. 
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС. 
У пункті 2 мотивувальної частини Рішення від 17 жовтня 2002 року           №  17-рп/2002 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України (щодо повноважності Верховної Ради України) Конституційний Суд України акцентував на тому, що учасниками законодавчого процесу на його відповідній стадії, а отже, учасниками законотворчості, є визначені в частині першій статті 93 Конституції України суб'єкти права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України - Президент України і Кабінет Міністрів України. Крім того, частиною другою статті 94 Конституції України встановлено, що Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду, тобто реалізує право вето. Без подолання вето неможливе наступне підписання та офіційне оприлюднення закону Президентом України, а відтак - набрання законом чинності. Реалізація права законодавчої ініціативи і права вето означає участь відповідних органів у здійсненні власне парламентської функції законотворчості. 
Зміст наведених нормативних і правотворчих положень в контексті заявлених вимог дає підстави вважати, що існують (можуть існувати) спірні правовідносини, на які юрисдикція адміністративних судів не поширюється, або можуть скластися (виявитися) такі правові ситуації, в яких захист стверджувальних порушень прав чи інтересів може вимагати інших юрисдикційних (не виключено й позасудових) форм захисту.
За таких обставин колегія суддів вважає, що ухвала Вищого адміністративного суду України від 14 листопада 2016 року про відмову у відкритті провадження є обґрунтованою і такою, що ухвалена з дотриманням норм процесуального права. 
Міркування позивача не спростовують правильності правових висновків оскарженої ухвали, тому заява про її скасування не підлягає задоволенню.
З огляду на викладене, керуючись підпунктами 1, 7 пункту 1 розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ, частиною шостою статті 171^1, статтями 241, 242, 244 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії судді Касаційного адміністративного суду
постановив:
У задоволенні заяви ОСОБА_2 відмовити.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий                                                             М.І.  Гриців
Судді:                                                                                Т.О. Анцупова
                                                                                          Я.О.  Берназюк
                                                                                          А.Ю.  Бучик
                                                                                          Н.В.  Коваленко