ПОСТАНОВА
Іменем України

26 вересня 2018 року 
Київ

справа №757/6550/17-а
адміністративне провадження №К/9901/33647/18

розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №757/6550/17-а
за позовом ОСОБА_1 до Інспектора 6-ої роти 3-го батальйону Управління патрульної поліції у м. Києві Департаменту патрульної поліції лейтенанта поліції Шевченка О.М., третя особа - Управління патрульної поліції у м. Києві Департаменту патрульної поліції про визнання дій протиправними, провадження по якій відкрито 
за касаційною скаргою  представника ОСОБА_1 - ОСОБА_3 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2017 року, прийняту колегією суддів у складі головуючого судді - Шурка О.І., суддів: Василенка Я.М., Степанюка А.Г.

ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Інспектора 6-ої роти 3-го батальйону Управління патрульної поліції у м. Києві Департаменту патрульної поліції лейтенанта поліції Шевченка О.М., третя особа - Управління патрульної поліції у м. Києві Департаменту патрульної поліції, в якому просив визнати протиправними дії відповідача щодо складання відносно ОСОБА_1 протоколу про адміністративне правопорушення серії АП2 №467444 від 01.01.2017 року та щодо вилучення у позивача посвідчення водія серії НОМЕР_1.
2.          Позовна заява мотивована тим, що відповідачем були допущенні порушення вимог законодавства при складанні вищевказаного протоколу. Зокрема посилався на: відсутність підстав для зупинення вказаного транспортного засобу, передбачених ст. 35 ЗУ «Про Національну поліцію»; інспектор патрульної поліції не забезпечив проведення огляду на стан алкогольного сп'яніння позивача у медичному закладі з огляду на відмову останнього проходити вказану перевірку на місці зупинки його транспортного засобу; інспектор патрульної поліції тимчасово не затримав транспортний засіб позивача в порядку ст. 265-2 КУпАП, при цьому вилучивши посвідчення водія ОСОБА_1 серії НОМЕР_1; відповідач виправив дату протоколу після його підписання водієм та інспектором патрульної поліції.
Короткий зміст рішення суду І інстанції
3.          Постановою Печерського районного суду м.Києва від 13 липня 2017 року позов задоволено повністю. Визнано протиправними дії Інспектора 6-ої роти 3-го батальйону Управління патрульної поліції у м. Києві Департаменту патрульної поліції лейтенанта поліції Шевченка О.М. щодо складання відносно ОСОБА_1 протоколу про адміністративне правопорушення серії АП2 №467444 від 01.01.2017 року та вилучення у нього посвідчення водія серії НОМЕР_1.
4.          Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що оскільки постановою Печерського районного суду міста Києва від 17 березня 2017 року, яка набрала законної сили, встановлено, що Інспектором 6-ої роти 3-го батальйону Управління патрульної поліції у м. Києві Департаменту патрульної поліції лейтенанта поліції Шевченка О.М. не були належним чином оформлені докази вчинення позивачем адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 130 Кодексу України про адміністративні правопорушення, то, відповідно, вилучення у ОСОБА_1 посвідчення водія без відсторонення останнього від керування транспортним засобом було здійснено відповідачем безпідставно. 
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5.          Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2017 року скасовано постанову Печерського районного суду м.Києва від 13 липня 2017 року та прийнято нову про відмову у задоволенні позову.
6.          Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що  протокол про адміністративне правопорушення не є нормативно-правовим актом чи правовим актом індивідуальної дії. Перевірка правильності його складання повинна, поряд з іншим, здійснюватися уповноваженим органом при підготовці до розгляду справи про адміністративне правопорушення. Шляхом складення протоколу про адміністративне правопорушення та тимчасового вилучення посвідчення водія, відповідач здійснив всі можливі в даному випадку процесуальні дії, для відсторонення водія від керування транспортним засобом, а тому підстави для визнання таких дій протиправними - відсутні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.          Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, представник позивача  - ОСОБА_3 звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
8.          Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22 листопада 2017 року відкрито провадження за касаційного скаргою представника ОСОБА_1 - ОСОБА_3 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2017 року.
9.          Верховний Суд ухвалою від 11 червня 2018 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу.
10.           Відповідач відзиву на касаційну скаргу не надавав.
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11.           Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу:
11.1.          Відповідачем при складанні оскаржуваного протоколу порушено процедуру його складання, передбачену нормами Кодексу України про адміністративні правопорушення.
11.2.          Позивачем оскаржуються неправомірні дії відповідача щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення та вилучення водійського посвідчення, що, відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України, підлягає перегляду адміністративними судами.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
12.            ОСОБА_1 (надалі - позивач), який керував автомобілем Мерседес Бенц, н.з. НОМЕР_2, був зупинений 01.01.2017 близько 02 год. 00 хв. на б-р. Дружби Народів у м. Києві працівниками патрульної поліції, які склали стосовно нього протокол про адміністративне правопорушення серії АП2 № 467444 за п. 1 ст. 130 КУпАП України та вилучили посвідчення водія серії НОМЕР_1.
13.          Постановою Печерського районного суду м. Києва від 17.03.2017 у справі №757/2446/17-п закрито провадження у справі про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 за ст. 130 КУпАП, так як позивач не відсторонювався від керування транспортним засобом, а в матеріалах справи відсутнє підтвердження проходження ОСОБА_1 огляду з метою виявлення стану алкогольного сп'яніння. 
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
14.          Конституція України.
14.1.          Стаття 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15.          Кодекс адміністративного судочинства України. 
15.1.          Частина 2 статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;                         10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
15.2.          Пункт 19 статті 4. Індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
15.3.          Стаття 5. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
15.4.          Стаття 19. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
15.5.          Стаття 341. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
15.6.          Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
16.          Кодекс про адміністративні правопорушення України.
16.1.          Стаття 245. Завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.
16.2.          Стаття 7. Ніхто не може бути підданим заходу впливу у зв'язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставі і в порядку, встановлених законом. Провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюються на основі суворого додержання законності.
16.3.          Стаття 254. Про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності. Протокол про адміністративне правопорушення, у разі його оформлення, складається у двох екземплярах, один з яких під розписку вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності. Протокол не складається у випадках, передбачених ст.258 цього Кодексу.
16.4.          Стаття 258. Протокол не складається у разі вчинення адміністративних правопорушень, розгляд яких віднесено до компетенції Національної поліції, та адміністративних правопорушень у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксованих в автоматичному режимі.
16.5.          Протоколи не складаються і в інших випадках, коли відповідно до закону штраф накладається і стягується, а попередження оформлюється на місці вчинення правопорушення.
16.6.          У випадках, передбачених частинами першою та другою цієї статті, уповноваженими органами (посадовими особами) на місці вчинення правопорушення виноситься постанова у справі про адміністративне правопорушення відповідно до вимог статті 283 цього Кодексу.
16.7.          Стаття 256. У протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім'я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі.
16.8.          Стаття 251. Доказами в справі про адміністративне правопорушення, є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами.
17.          Інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення в органах внутрішніх справ України, затвердженої Наказом Міністерством внутрішніх справ №950 від 04.10.2013 «Про питання щодо застосування адміністративного законодавства України органами внутрішніх справ України» (чинної на момент виникнення спірних правовідносин).
17.1.           Пункт 2.1. Складати протоколи про адміністративні правопорушення, протоколи про адміністративні затримання, протоколи вилучення речей і документів, протоколи огляду речей та особистого огляду, отримувати пояснення від осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків мають право працівники органів внутрішніх справ, які мають спеціальні звання.
17.2.          Пункт 3.9. При складанні протоколу зазначаються: дата і місце його складення (число, місяць, рік, населений пункт, географічна точка); посада, спеціальне звання, прізвище, ім'я, по батькові посадової особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (зазначаються повністю (без скорочення) її прізвище, ім'я та по батькові; число, місяць і рік народження; місце народження; місце проживання; місце реєстрації; номер телефону; найменування підприємства, установи, організації, де працює (її посада) або навчається особа; документ, що посвідчує особу (серія, номер паспорта, дата видачі й назва ОВС, що його видав, або серія, номер іншого документа, що посвідчує особу, яка вчинила правопорушення (службове чи пенсійне посвідчення, студентський квиток), дата видачі й найменування підприємства, установи, організації, що його видали); відомості щодо притягнення особи до адміністративної відповідальності впродовж року (за наявності)); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення (суть адміністративного правопорушення повинна точно відповідати ознакам складу адміністративного правопорушення, зазначеним у статті КУпАП, за якою складено протокол); частина відповідної статті та стаття КУпАП, згідно з якою передбачена адміністративна відповідальність за таке правопорушення; прізвища, місця проживання свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності.
V.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18.           Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
19.          Колегія суддів Верховного Суду відповідно до вимог пункту другого частини першої статті 345 КАС України здійснює розгляд справи у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, оскільки належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання учасники справи не прибули у судове засідання.
20.          В частині доводів касаційної скарги про порушення відповідачем процедури складання протоколу про адміністративне правопорушення колегія суддів зазначає наступне.
21.          Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв'язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
22.          Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов'язковими.
23.          Таким чином, підставами для визнання протиправним дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень є невідповідність їх вимогам чинного законодавства. При цьому, обов'язковою умовою для визнання таких дій/ бездіяльності протиправними є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.
24.          Разом з тим, як вірно зазначив суд апеляційної інстанції, складання протоколу - це процесуальні дії суб'єкта владних повноважень, які спрямовані на фіксацію адміністративного правопорушення та, в силу положень статті 251 КУпАП, є предметом оцінки суду в якості доказу вчинення такого правопорушення при розгляді справи про притягнення особи до адміністративної відповідальності.
25.          Сам по собі протокол про адміністративне правопорушення не є рішенням суб'єкта владних повноважень, а тому позовні вимоги, спрямовані на фактичне визнання його незаконним, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
26.           Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги, що позовні вимоги спрямовані саме на визнання протиправними дій відповідача щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення та вилучення посвідчення водія, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на наступне.
За загальним правилом, кожна особа, права та свободи якої було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.
Разом з тим, розгляд питання правомірності складання протоколу про адміністративне правопорушення та вилучення водійського посвідчення в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів про притягнення позивача до адміністративної відповідальності та рішення суб'єкта владних повноважень, винесеного за результатами їх розгляду, у сукупності з іншими доказами, не дозволить ефективно захистити та відновити порушене право позивача, не відповідає завданням адміністративного судочинства та у подальшому може призвести до виникнення нових судових спорів.
Посилання касатора на рішення Печерського районного суду міста Києва від 17 березня 2017 року, яким закрито провадження у справі про адміністративне правопорушення відносно позивача у зв'язку із відсутністю у його діях складу адміністративного правопорушення, суд вважає необґрунтованим, оскільки у даному рішенні надавалась оцінка саме факту вчинення ОСОБА_1 адміністративного правопорушення. Разом з тим, питання правомірності вчинення інспектором патрульної поліції процесуальних дій щодо складання протоколу та вилучення у позивача посвідчення водія судом не досліджувалось, а тому таке рішення не може мати преюдиційне значення для вирішення даної справи.
27.          Враховуючи викладене, колегія суддів зазначає, що доводи касаційної скарги не спростовують висновків, викладених в оскаржуваному рішенні суду апеляційної інстанції про відмову в позові,  а тому підстави для її задоволення відсутні. 
28.          Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
29.          З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
30.           Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1.          Касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - ОСОБА_3 залишити без задоволення.
2.          Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня          2017 року залишити без змін.
3.          Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                               Т.Г.Стрелець          
Судді                                                                                                 О.В.Білоус
                                                                                І.Л.Желтобрюх