П О С Т А Н О В А
 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
22 серпня 2018 року
м. Київ
Справа № 806/945/17
Провадження № 11-630апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Громадської організації «Краснопільське територіальне мисливсько-рибацьке господарство європейського напрямку «Галка» (далі - ГО «Краснопільське територіальне мисливсько-рибацьке господарство європейського напрямку «Галка») на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 24 травня 2017 року (суддя Капинос О. В.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року (у складі колегії суддів Кузьменко Л. В., Іваненко Т. В., Франовської К. С.) у справі № 806/945/17 за позовом ГО «Краснопільське територіальне мисливсько-рибацьке господарство європейського напрямку «Галка» до Житомирської обласної ради про визнання нечинним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИЛА:
У березні 2017 року ГО «Краснопільське територіальне мисливсько-рибацьке господарство європейського напрямку «Галка» звернулася до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Житомирської обласної ради, у якому з урахуванням уточнень позовної заяви, просила:
- визнати нечинним та скасувати рішення Житомирської обласної ради від 08 вересня 2010 року № 1195 «Про надання у користування мисливських угідь Чуднівській районній організації Українського товариства мисливців та рибалок»;
- визнати незаконним факт користування мисливськими угіддями та ведення мисливського господарства на території Краснопільської сільської об'єднаної територіальної громади Чуднівського району Житомирської області, Чуднівською районною організацією Українського товариства мисливців та рибалок згідно з вимогами ст. 21, 23 Закону України від 22 лютого 2000 року № 1478-III «Про мисливське господарство та полювання» (далі - Закон 
№ 1478-III).
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що спірне рішення підлягає скасуванню, оскільки не відповідає вимогам чинного законодавства.
Житомирський окружний адміністративний суд ухвалою від 24 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року, закрив провадження в цій справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 157 Кодексу адміністративного судочинства України                         (далі - КАС України; у редакції, чинній на момент постановлення вказаної ухвали), оскільки спір у справі не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів.
У липні 2017 року ГО «Краснопільське територіальне мисливсько-рибацьке господарство європейського напрямку «Галка» звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій просила скасувати судові рішення першої та апеляційної інстанцій і прийняти нове рішення про задоволення позову, оскільки вважає, що за своїм характером цей спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 27 липня 2017 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції. 
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 23 травня 2018 рокупередав вказану вище справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує судові рішення з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду встановила наступне.
Як установлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, 08 вересня 2010 року Житомирська обласна рада прийняла рішення № 1195, яким надала Чуднівській районній організації Українського товариства мисливців та рибалок у користування мисливські угіддя площею 49477,40 га на території Чуднівського району терміном на 15 років із зобов'язанням укласти договір про умови ведення мисливського господарства із Житомирським обласним управлінням лісового та мисливського господарства.
16 травня 2017 року на підставі рішення Житомирської обласної ради від 08 вересня 2010 року № 1195 між Житомирським обласним управлінням лісового та мисливського господарства та Чуднівською районною організацією Українського товариства мисливців та рибалок цей договір укладено. 
Вважаючи рішення Житомирської обласної ради від 08 вересня 2010 року № 1195 протиправним і прийнятим з порушенням ст. 13, 14, 41 Конституції України та ст. 22, 23 Закону України «Про мисливське господарство та полювання», ГО «Краснопільське територіальне мисливсько-рибацьке господарство європейського напрямку «Галка» звернулася до суду з цим адміністративним позовом. 
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України, в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом).
Відповідно до ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України). 
Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 чинної редакції КАС України, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
У справі, що розглядається, спір виник щодо правомірності рішення Житомирської обласної ради про надання в користування мисливських угідь Чуднівській районній організації Українського товариства мисливства та рибалок для ведення мисливського господарства та подальшого оформлення договору про умови ведення мисливського господарства. 
На думку позивача Чуднівська районна організація Українського товариства мисливства та рибалок порушує норми Закону України «Про мисливське господарство та полювання», а саме: погіршує якість мисливських угідь шляхом опустошення фауни й перетворення землі на пустелю.
При цьому позивач не навів конкретних порушень законодавства України Житомирською обласною радою при прийнятті спірного рішення від 08 вересня 2010 року № 1195.
Правовідносини щодо володіння, користування і розпорядження землею регулюються, зокрема, приписами Земельного кодексу України                           (далі - ЗК України), а також прийнятими відповідно до нього нормативно-правовими актами.
Статтею 8 ЗК Українипередбачені повноваження обласних рад у галузі земельних відносин, до яких належить: розпорядження землями, що знаходяться у спільній власності територіальних громад; забезпечення реалізації державної політики в галузі використання та охорони земель; погодження загальнодержавних програм використання та охорони земель, участь у їх реалізації на відповідній території; затвердження та участь у реалізації регіональних програм використання земель, підвищення родючості ґрунтів, охорони земель; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; організація землеустрою; внесення до Верховної Ради України пропозицій щодо встановлення та зміни меж районів, міст; встановлення та зміна меж сіл, селищ; вирішення земельних спорів; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Відповідно до преамбули Закону № 1478-ІІІ його положення визначають правові, економічні та організаційні засади діяльності юридичних та фізичних осіб у галузі мисливського господарства та полювання, забезпечують рівні права усім користувачам мисливських угідь у взаємовідносинах з органами державної влади щодо ведення мисливського господарства, організації охорони, регулювання чисельності, використання та відтворення тваринного світу.
Мисливські угіддя - ділянки суші та водного простору, на яких перебувають мисливські тварини і які можуть бути використані для ведення мисливського господарства. Мисливські тварини - дикі звірі та птахи, що можуть бути об'єктами полювання (ст. 1 Закону № 1478-ІІІ).
Мисливські тварини, що перебувають у стані природної волі, належать до природних ресурсів загальнодержавного значення (ст. 2 Закону № 1478-ІІІ).
Відповідно до ст. 3 цього Закону мисливські тварини, що перебувають у стані природної волі в межах території України, є об'єктом права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника мисливських тварин здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України.
Згідно з абз. 2 ст. 4 Закону № 1478-ІІІ  органам місцевого самоврядування цим Законом та іншими Законами України можуть бути надані окремі повноваження органів виконавчої влади у сфері державного регулювання мисливського господарства та полювання.
До повноважень, зокрема, обласних рад у галузі мисливського господарства та полювання належить: затвердження відповідних програм розвитку мисливського господарства; вирішення в установленому порядку питань надання в користування мисливських угідь; вирішення інших питань у межах своїх повноважень (ст. 9 Закону № 1478-ІІІ).
Таким чином, при здійсненні повноважень власника мисливських угідь обласна рада є рівноправним суб'єктом земельних відносин, дії якої спрямовані на реалізацію свого права розпоряджатися мисливськими угіддями.
Конституційний Суд України в Рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні - це акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
Отже, у разі прийняття органом місцевого самоврядування рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної або господарської юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.
Скасування такого акта не породжує наслідків для користувача земельної ділянки, оскільки у такої особи виникло право постійного користування земельною ділянкою, і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах. Відтак обраний спосіб захисту порушеного права (оскарження рішення суб'єкта владних повноважень про розпорядження земельною ділянкою) не забезпечує його реального захисту.
Аналогічну правову позицію висловлено в постанові Верховного Суду України від 11 листопада 2015 року у справі № 2а-2885/12/1470 і Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для відступлення від цього висновку.
Отже, оскільки спірні правовідносини виникли у зв'язку з неправомірністю, на думку позивача, набуття Чуднівською районною організацією Українського товариства мисливців та рибалокправа користування мисливськими угіддями на підставі спірного рішення органу місцевого самоврядування, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ГПК України.
За правилами п. 6 ч. 1 ст. 12 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України; у редакції, чинній на час прийняття оскаржених рішень) господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають із земельних відносин, у яких беруть участь суб'єкти господарської діяльності, за винятком тих, що віднесено до компетенції адміністративних судів.
Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновки судів першої та апеляційної інстанцій про закриття провадження у справі є обґрунтованим, оскільки правовідносини у цій справі мають вирішуватися в порядку господарського судочинства.
Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року визначено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 349, ст. 350 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Громадської організації «Краснопільське територіальне мисливсько-рибацьке господарство європейського напрямку «Галка» залишити без задоволення, а ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 24 травня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | | І.В. Саприкіна
Судді: | | |
| Н.О. Антонюк   С.В. Бакуліна   В.В. Британчук   Д.А. Гудима   В.І. Данішевська   О.С. Золотніков    О.Р. Кібенко   В.С. Князєв | | Л.М. Лобойко    Н.П. Лященко   О.Б. Прокопенко   Л.І. Рогач   О.С. Ткачук   В.Ю. Уркевич   О.Г. Яновська