ПОСТАНОВА
Іменем України

22 серпня 2018 року 

м. Київ
справа №818/1735/17
адміністративне провадження №К/9901/37315/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Кравчука В.М., 
суддів: Анцупової Т.О., Стародуба О.П., 
розглянув у попередньому судовому засіданні справу №826/8910/16 за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції у Сумській області на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 23.11.2017 (головуючий суддя Бондарь С.О.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 29.01.2018 (колегія у складі суддів Калиновського В.А., Калитки О.М., Кононенко З.О.) у справі №818/1735/17 за позовом Державної екологічної інспекції у Сумській області до Комунального підприємства "Міськводоканал" Сумської міської ради про зобов'язання вчинити дії

І. ПРОЦЕДУРА

1. Державна екологічна інспекція у Сумській області звернулася до суду з адміністративним позовом до Комунального підприємства "Міськводоканал" Сумської міської ради про зобов'язання допустити до проведення планового заходу державного нагляду (контролю) посадових осіб Державної екологічної інспекції у Сумській області. 
2. Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 23.11.2017, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 29.01.2018, в задоволенні адміністративного позову Державної екологічної інспекції у Сумській області відмовлено.
3. 13.03.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Позивача на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 23.11.2017 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 29.01.2018. 
4. У касаційній скарзі Позивач із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права просив скасувати постанову Сумського окружного адміністративного суду від 23.11.2017 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 29.01.2018 та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
5. Ухвалою Верховного Суду від 22.03.2018 відкрито провадження у справі. 23.04.2018 надійшов відзив від Відповідача.
6. Відповідачем було заявлено клопотання про розгляд справи за участі його представника. Однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на виконання плану роботи Держекоінспекції України із забезпечення реалізації державної політики щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів на 2017 рік, позивачем видано наказ від 05.10.2017 №323-п про проведення перевірки Комунального підприємства "Міськводоканал" Сумської міської ради та складено направлення на проведення планової перевірки від 05.10.2017 № 347/03-16.
8. Повідомлення про проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства комунального підприємства "Міськводоканал" Сумської міської ради від 20.09.2017 № 2347/02-16 було направлено на адресу відповідача. Проте, Комунальним підприємством "Міськводоканал" не були допущені уповноважені особи управління до проведення перевірки, про що складено акт відмови від допуску до перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства від 11.10.2017.
9. Позивач вважає відмову у допуску до перевірки безпідставною і звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10. В обґрунтування позовних вимог Позивач зазначав, що посадовими особами КП "Міськводоканал" безпідставно було відмовлено в допуску до проведення планової перевірки посадових осіб Державної екологічної інспекції у Сумській області.
11. Відповідач, заперечуючи проти позову, свою позицію обґрунтував тим, що у позивача відсутні правові підстави для звернення до суду із вимогами щодо ухвалення судового рішення про зобов'язання допустити до проведення планового заходу державного нагляду (контролю) посадових осіб Державної екологічної інспекції у Сумській області.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, виходив з того, що у позивача відсутні правові підстави для звернення до суду із вимогами щодо ухвалення судового рішення про зобов'язання допустити до проведення планового заходу державного нагляду (контролю) посадових осіб Державної екологічної інспекції у Сумській області.
13. За приписами частини 3 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції на час прийняття оскаржуваної постанови) суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України. Вказана норма кореспондує з положеннями пункту 5 частини 2 статті 17 КАС України (в редакції на час прийняття оскаржуваної постанови), якими передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.
14. Згідно з частиною 4 статті 50 КАС України (в редакції на час прийняття оскаржуваної постанови) громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); в інших випадках, встановлених законом.
15. Враховуючи, що частиною 4 статті 50 КАС України (в редакції на час прийняття оскаржуваної постанови) встановлено перелік випадків, коли юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень, а Державна екологічна інспекція у Сумській області, відповідно до Положення та Закону № 877-V, не наділена повноваженням щодо звернення до суду у випадку не допуску до проведення перевірки, колегія суддів вважала правомірним та обґрунтованим висновок суду першої інстанції про відсутність підстав для зобов'язання КП "Міськводоканал" допустити позивача до проведення перевірки.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

16. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій та вважає, що висновки судів не відповідають обставинам справи, оскільки суди попередніх інстанцій, відмовляючи їв задоволенні позовних вимог, помилково дійшли висновків про те, що позивач не має права (повноважень) звернення до суду з адміністративним позовом про зобов'язання вчинити певні дії (допустити до проведення перевірки). Обраний Позивачем спосіб захисту відповідає повноваженням, які передбачені законодавством, і передбачає право на звернення з адміністративним позовом.
17. Позивач зазначає, що виходячи з мотивів та обґрунтування судових рішень суди повинні були закрити провадження у справі, оскільки її не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
18. Відповідач зазначив у відзиві, що право виступати позивачем та відповідачем у судах, не є правовою підставою для звернення Держекоінспекції з позовом до суду про зобов'язання допустити до проведення планового заходу державного нагляду (контролю), оскільки жодним законом чи нормативно-правовим актом не передбачено право органу Державної екологічної інспекції звертатись до суду з позовом про зобов'язання підконтрольного суб'єкта господарювання допустити його посадових осіб до проведення перевірки.

VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Суд виходить з наступного.
20. Відповідно до ч.ч. 1-2 статті 2 КАС у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
21. За п. 8 ч. 1 статті 3 КАС позивачем вважається особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду. Згідно із ч. 3 статті 6 цього Кодексу суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.
22. Положеннями пункту 3 Положення передбачено, що основними завданнями Держекоінспекції є реалізація державної політики зі здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів; додержанням режиму територій та об'єктів природно-заповітного фонду за екологічною та радіаційною безпекою (у тому числі у пунктах пропуску через державний кордон і в зоні діяльності митниць призначення та відправлення) під час імпорту, експорту та транзиту вантажів, транспортних засобів; біологічною і генетичною безпекою щодо біологічних об'єктів природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів (ГМО) у відкритій системі; поводженням з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами) і небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами.
23.          Для виконання покладних на неї завдань Держекоінспекція має право проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції, видавати їх за результатами обов'язкові для виконання приписи, розпорядження; вживати в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступати позивачем та відповідачем у судах (пункт 6 Положення).
24. Відповідно до частини першої статті 8 Закону № 877-V орган державного нагляду (контролю), одним з яких й є Держекоінспеція, в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: <…>; вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); <…>; надавати (надсилати) суб'єктам господарювання обов'язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до суб'єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.
25. Обов'язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) за умови дотримання державного нагляду (контролю) випливає зі змісту ст.. 11 Закону № 877-V.
26.          За статтею 10 цього Закону суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема: не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; суб'єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом, та за інших передбачених цією статтею умов.
27. Наведені нормативні положення на рівні закону визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), передбачають право, умови та підстави суб'єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), але не встановлюють і не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов'язати суб'єкт господарювання допустити посадових осіб до здійснення функції державного контролю.
28. Відповідно до статті 12 Закону № 877-V невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.
29. Згідно зі статтею 188^5 Кодексу України про адміністративне правопорушення за невиконання законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів, ненадання їм необхідної інформації або надання неправдивої інформації, вчинення інших перешкод для виконання покладених на винних осіб накладається адміністративне стягнення.
30. Верховний Суд вже розглядав справу, в якій досліджувалися правовідносини щодо права Держекоінспекції на звернення до суду з позовом про зобов'язання підконтрольного суб'єкта господарювання допустити його посадових осіб до проведення перевірки (справа № 818/3764/15).
31. У постанові від 26.04.2018 за наслідками розгляду цієї справи Верховний Суд дійшов такого висновку:

У розумінні положень статей 8, 10, 11, 12 Закону №877-V, пункту 3 Положення, статей 2, 50 КАС у разі відмови суб'єкта господарювання допустити Державну екологічну інспекцію України в особі її органів до здійснення державного контролю (нагляду), Державна екологічна інспекція України, її органи та/чи посадові особи не мають повноважень звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов'язати суб'єкта господарювання допустити посадових осіб інспекції до здійснення державного контролю. Передбачене у пункті 3 Положення повноваження виступати позивачем та відповідачем у судах не є тотожним поняттю (положенню) мати право (повноваження) на звернення до суду за захистом конкретного права, оскільки бути позивачем чи відповідачем у суді для органу державної влади означає насамперед мати право (повноваження) на здійснення дозволених йому нормативно визначених (приписаних) дій та рішень.

32. Суд не бачить підстав для відступлення від цього правового висновку.
33. Водночас, Суд погоджується з доводами касаційної скарги про наявність підстав для закриття провадження у справі. 
34. Згідно із ч. 3 статті 6 КАС суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України. Звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб'єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб'єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб'єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання. 
35. Суб'єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.
36. У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб'єкта владних повноважень і вирішувати її по суті. 
37. Судовий розгляд у справі за позовом суб'єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. 
38. Відповідно, якщо суб'єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з'ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з'ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду.
39. Відповідно до ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
40. Враховуючи наведене, касаційну скаргу слід задовольнити частково, а судові рішення скасувати та закрити провадження в адміністративній справі. 
Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Сумській області задовольнити частково.
Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 23.11.2017 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 29.01.2018 у справі №818/1735/17  скасувати.
Провадження у справі № 818/1735/17 закрити. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              Т.О. Анцупова

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб