П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 серпня 2018 року
м. Київ
Справа № 128/1435/16-а
Провадження № 11-446апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Якушинецької сільської ради Вінницького району Вінницької області на постанову Вінницького районного суду Вінницької області від 23 травня 2017 року (у складі головуючого судді Саєнко О. Б.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2017 року (колегія у складі головуючого судді Граб Л. С., суддів Білої Л. М., Гонтарука В. М.) у справі за позовом заступника керівника Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства освіти і науки України, Департаменту освіти і науки Вінницької обласної державної адміністрації, Державного навчального закладу «Вище професійне училище № 7 м. Вінниці» до Якушинецької сільської ради Вінницького району Вінницької області, треті особи: Вінницька районна державна адміністрація, Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області, про визнання протиправними та скасування рішень,
УСТАНОВИЛА:
У березні 2016 року заступник керівника Вінницької місцевої прокуратури звернувся до Вінницького районного суду Вінницької області з позовом про скасування рішень Якушинецької сільської ради Вінницького району Вінницької області (далі - Якушинецька сільрада) від 26 березня 2015 року «Про припинення права користування земельною ділянкою Якушинецького професійного училища соціальної реабілітації» та від 29 січня 2016 року «Про розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, що перебувала в постійному користуванні Якушинецького професійного училища соціальної реабілітації».
Вінницький районний суд Вінницької області постановою від 23 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2017 року, позов задовольнив: визнав протиправними та скасував рішення 52 сесії VI скликання Якушинецької сільрадивід 26 березня 2015 року «Про припинення права користування земельною ділянкою Якушинецького професійного училища соціальної реабілітації» та рішення 4 сесії VIІ скликання Якушинецької сільрадивід 29 січня 2016 року «Про розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, що перебувала в постійному користуванні Якушинецького професійного училища соціальної реабілітації».
Ухвалюючи такі рішення, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що Якушинецька сільрада, скасовуючи свої рішення, вийшла за межі наданих їй повноважень.
У листопаді 2017 року Якушинецька сільрада звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій просила скасувати постанову Вінницького районного суду Вінницької області від 23 травня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2017 рокуй закрити провадження в цій справі, оскільки вважає, що під час прийняття спірних рішень вона не здійснювала владних управлінських функцій, а тому за своїм характером цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції. 
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу. 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 16 січня 2018 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Якушинецької сільради, а ухвалою від 11 квітня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує рішення суду апеляційної інстанції з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 08 травня 2018 року прийняла та призначила до розгляду цю справу в порядку письмового провадження.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду встановила таке.
Відповідно до свідоцтва про право власності від 14 листопада 2008 року № 35 майновий комплекс загальною площею 18 664,9 м^2 у АДРЕСА_1 належить державі в особі Міністерства освіти і науки України на праві господарського відання Якушинецького професійного училища соціальної реабілітації (далі - Якушинецьке ПУСР) та в цілому складається з навчального корпусу (адміністративної будівлі) з прибудовами та спорудами, а також ряду інших будівель. 
Якушинецька сільрада рішенням від 28 травня 2009 року надала Якушинецькому ПУСР на праві постійного користування земельну ділянку площею 21,7211 га (цільове призначення- для будівництва та обслуговування будівель закладів освіти) за адресою: АДРЕСА_1.
Міністерство освіти і науки України наказом від 12 серпня 2013 року № 1149 припинило діяльність Якушинецького ПУСР шляхом реорганізації (приєднання) до Державного навчального закладу «Вище професійне училище № 7 м. Вінниці» (далі - ДНЗ «ВПУ № 7 м. Вінниці»), який визначено правонаступником майнових прав Якушинецького ПУСР.
Згідно з витягом з Єдиного реєстру об'єктів державної власності на балансі ДНЗ «ВПУ № 7 м. Вінниці» (балансоутримувач державного майна) перебуває майно та земельна ділянка площею 21,7211 га. Суб'єктом управління вказаного в реєстрі державного майна є Міністерство освіти і науки України, а балансоутримувачем - ДНЗ «ВПУ № 7 м. Вінниці».
06 січня 2016 року директор ДНЗ «ВПУ № 7 м. Вінниці» Нартовський Ю. В. звернувся до Якушинецької сільради з листом про винесення на сесію сільради питання про передачу Якушинецькому територіально-відокремленому спеціалізованому відділенню ДНЗ «ВПУ № 7 м. Вінниці» права постійного користування земельною ділянкою загальною площею 21,7211 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1. У відповідь на цей лист сільський голова с. Якушинці 12 лютого 2016 року повідомив, що речове право на зазначену земельну ділянку припинено за правокористувачем - Якушинецьким ПУСР, а ця земельна ділянка перейшла до комунальної власності Якушинецької сільради.
Зокрема, з матеріалів справи вбачається, що рішенням 52 сесії VI скликання Якушинецької сільради від 26 березня 2015 року у зв'язку з ліквідацією Якушинецького ПУСР припинено його право постійного користування земельною ділянкою площею 21,7211 га (кадастровий № НОМЕР_1), яка розташована на АДРЕСА_1 була надана вказаному училищу для освіти. Цим рішенням також визнано таким, що втратив чинність, державний акт на право постійного користування земельною ділянкою від 21 травня 2010 року серії НОМЕР_2, виданий Якушинецькому ПУСР, і вирішено повернути вказану земельну ділянку до земель запасу Якушинецької сільради.
У подальшому рішенням 4 сесії VIІ скликання Якушинецької сільради від 29 січня 2016 року «Про розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, що перебувала в постійному користуванні Якушинецького ПУСР», вирішено розробити технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки загальною площею 21,7211 га, розташованої на АДРЕСА_1, на 7 земельних ділянок.
Вважаючи зазначені рішення Якушинецької сільради протиправними, заступник керівника Вінницької місцевої прокуратури в інтересах Міністерства освіти і науки України, Департаменту освіти і науки Вінницької обласної державної адміністрації, ДНЗ «ВПУ № 7 м. Вінниці» звернувся до суду з цим позовом.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи щодо оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
Відповідно до ч. 1 ст. 341 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття судом рішення) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Частиною 2 ст. 4 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Справою адміністративної юрисдикції в розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС Україниюрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій, чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Наведене узгоджується і з положеннями ст. 2, 4, 19 чинного КАС України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
Конституційний Суд України в пункті 5 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв'язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладення договору оренди землі.
Позовні вимоги заступника керівника Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства освіти і науки України, Департаменту освіти і науки Вінницької обласної державної адміністрації, ДНЗ «ВПУ № 7 м. Вінниці» ґрунтуються на протиправності дій Якушинецької сільради як суб'єкта владних повноважень під час прийняття рішень про припинення права постійного користування земельною ділянкою та про розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, що перебувала в постійному користуванні Якушинецького ПУСР.
Проте з матеріалів справи вбачається, що за рахунок земель, які перебували в постійному користуванні Якушинецького ПУСР, Якушинецька сільрада рішеннями від 29 січня 2016 року надала дозволи на розробку проектів землеустрою ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8 щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 0,28 га у власність для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд та для ведення садівництва. 
Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Статтею 16 цього Кодексу передбачено, що кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу (аналогічна норма права закріплена ст. 20 Господарського кодексу України).
За змістом положень указаних норм права суд шляхом вчинення провадження у справах здійснює захист осіб, права й охоронювані законом інтереси яких порушені або оспорюються. Розпорядження своїм правом на захист є приписом цивільного законодавства і полягає в наданні особі, яка вважає свої права порушеними, невизнаними або оспорюваними, можливості застосувати способи захисту, визначені законом або договором.
Установивши наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або охоронюваного законом інтересу, про захист яких подано позов, суд з'ясовує наявність чи відсутність факту їх порушення або оспорення і відповідно ухвалює рішення про захист порушеного права або відмовляє позивачу в захисті, встановивши безпідставність та (або) необґрунтованість заявлених вимог.
За змістом ст. 92, 95 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без установлення строку. Порушені права землекористувачів підлягають відновленню в порядку, установленому законом.
Згідно зі ст. 152 ЗК України захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється, зокрема, шляхом визнання прав, визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, а також застосування інших, передбачених законом, способів, у тому числі шляхом поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають у результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, в судовому порядку.
Відповідно до ч. 2 і 3 цієї ж статті землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків. 
Частиною 1 ст. 155 ЗК України передбачено, що у разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.
Статтею 21 ЦК України встановлено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.
Відповідно до ч. 1 ст. 393 ЦК України правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, який не відповідає законові і порушує права власника, за позовом власника майна визнається судом незаконним та скасовується.
З аналізу положень указаних норм законодавства вбачається, що особа, законний інтерес або право якої порушено, може скористатися способом захисту, який прямо передбачено нормою матеріального права.
Факт правомірності володіння та користування майном є достатньою підставою для відповідної особи для звернення за захистом цього права. Крім того, позивачем за цим позовом може бути і неволодіючий власник, а також особа, законний інтерес або право якої порушено.
Отже, Велика Палата Верховного Суду вважає, що Міністерство освіти і науки України як орган, якому підпорядкований державний навчальний заклад, та ДНЗ «ВПУ № 7 м. Вінниці» (правонаступник Якушинецького ПУСР) як особа, якій належало право постійного користування спірною земельною ділянкою з 2009 року, наділені правом на звернення до суду з метою захисту свого порушеного права.
Відновленням становища, яке існувало до порушення, є також визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування. На підставі спірних рішень Якушинецької сільради було не тільки припинено права позивачів постійного користування спірною земельною ділянкою, а й надано фізичним особам дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення цих земельних ділянок у власність. Отже вимоги про визнання оспорюваного рішення недійсним зачіпає приватні інтереси фізичних осіб, яким надані зазначені дозволи, а тому такі вимоги, як окремий спосіб захисту порушених прав, можуть бути предметом розгляду в цивільному суді.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі № 923/466/17 (провадження № 12-89гс18).
Беручи до уваги наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки з огляду на характер спору, суб'єктний склад правовідносин, предмет і підстави заявлених вимог, цей спірмає вирішуватись за правилами Цивільного процесуального кодексу України.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 та ч. 1 ст. 354 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) ухвалені в цій справі в порядку адміністративного судочинства судові рішення підлягають скасуванню, а провадження закриттю у зв'язку з неналежністю цієї справи до адміністративної юрисдикції.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 238, 239, 341, 345, 349, 351, 354 - 356, 359 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), ВеликаПалата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Якушинецької сільської ради Вінницького району Вінницької області задовольнити.
Постанову Вінницького районного суду Вінницької області від 23 травня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2017 року скасувати.
Провадження в адміністративній справі за позовом заступника керівника Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства освіти і науки України, Департаменту освіти і науки Вінницької обласної державної адміністрації, Державного навчального закладу «Вище професійне училище № 7 м. Вінниці» до Якушинецької сільської ради Вінницького району Вінницької області, треті особи: Вінницька районна державна адміністрація, Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області, про визнання протиправними та скасування рішень - закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач І. В. Саприкіна
Судді:                                      
Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко 
С. В. Бакуліна Н. П. Лященко
В. В. Британчук     О. Б. Прокопенко
Д. А. Гудима   Л. І. Рогач
В. І. Данішевська О. С. Ткачук
О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко   О. Г. Яновська
В. С. Князєв