П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
20 вересня 2018 року
м. Київ
Справа № 816/389/15-а
Провадження № 11-608апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача  Прокопенка О. Б.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу № 816/389/15-а за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держземагентства у Полтавській області (далі - ГУ Держземагентства) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ОСОБА_3 на ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2015 року (у складі колегії суддів Філатова Ю. М., Бенедик А. П., Калиновського В. А.),
УСТАНОВИЛА:
У лютому 2015 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом, у якому просив: визнати протиправним та скасувати рішення ГУ Держземагентства щодо відмови в поновленні терміну дії договору оренди земельної ділянки та в укладенні додаткової угоди до договору оренди землі; зобов'язати ГУ Держземагентства укласти з ОСОБА_3 додаткову угоду про поновлення терміну дії договору оренди земельної ділянки сільськогосподарського призначення, яка знаходиться за межами населеного пункту на території Войнівської сільської ради Чутівського району Полтавської області, загальною площею 92 га, від 19 березня 2004 року, зареєстрованого за № 272, на той самий строк і на тих самих умовах, передбачених цим договором, якою продовжити термін дії договору до 31 грудня 2023 року.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_3 посилався на те, що відповідно до статті 33 Закону України від 6 жовтня 1998 року № 161-XIV «Про оренду землі» (далі - Закон № 161-XIV)  він як орендар, який належно виконував свої обов'язки за договором оренди від 19 березня 2004 року, має переважне право перед іншими особами на поновлення договору оренди земельної ділянки на новий строк. Проте, на його думку, на порушення норм чинного законодавства за результатами повторного розгляду відповідної заяви ОСОБА_3 протиправно та необґрунтовано листом від 21 листопада 2014 року 
№ В-272/0-451/6-14 відмовлено у продовженні терміну дії договору оренди земельної ділянки від 19 березня 2004 року.
Полтавськийокружний адміністративний суд постановою від 24 лютого 2015 року позов задовольнив частково: визнав протиправним та скасував рішення ГУ Держземагентства у формі листа-повідомлення від 21 листопада 2014 року № В-272/0-451/6-14, яким відмовлено ОСОБА_3 у поновленні терміну дії договору оренди земельної ділянки та в укладенні додаткової угоди до договору оренди землі від 19 березня 2004 року; зобов'язав  ГУ Держземагентства укласти з ОСОБА_3 додаткову угоду про поновлення договору оренди земельної ділянки сільськогосподарського призначення загальною площею 92 га, розташованої за межами населеного пункту на території Войнівської сільської ради Чутівського району Полтавської області, укладеного 19 березня 2004 року та зареєстрованого за № 272.
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовив.     
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що відповідач не довів правомірність прийнятого ним рішення.
Харківський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 19 травня 2015 року постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 24 лютого 2015 року скасував, а провадження у справі закрив.
Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив із того, що у цьому випадку виник спір про право користування земельною ділянкою, розгляд якого має відбуватися в порядку цивільного процесуального законодавства.
Під час розгляду справи суди встановили такі фактичні обставини.
19 березня 2004 року між Чутівською районною державною адміністрацією та ОСОБА_3 укладено договір оренди земельної ділянки сільськогосподарського призначення, яка знаходиться на території Войнівської сільської ради, загальною площею 92 га строком на 5 років. Договір зареєстрований у Чутівському райземкомвідділі, про що у Державному реєстрі земель вчинено запис від 19 березня 2004 року за № 272.
16 жовтня 2008 року між тими ж сторонами укладено додаткову угоду до договору оренди земельної ділянки від 19 березня 2004 року № 272, згідно з якою внесено зміни до пункту 7 договору, а саме: «Договір укладено терміном на 10 років до 30 грудня 2013 року».
Крім того, 30 січня 2009 року укладено додаткову угоду до договору оренди земельної ділянки від 19 березня 2004 року № 272, згідно з якою внесено зміни до умов вказаного договору.
ОСОБА_3 5 листопада 2013 року звернувся до ГУ Держземагентства із заявою, у якій повідомив про свій намір продовжити дію договору оренди земельної ділянки від 19 березня 2004 року № 272 та просив поновити договір оренди на новий строк.
Листом ГУ Держземагентства від 5 грудня 2013 року повідомлено ОСОБА_3 про необхідність надання додаткової технічної документації.
ОСОБА_3 12 травня 2014 року на виконання листа ГУ Держземагентства від 5 грудня 2013 року звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку технічної документації по відновленню меж земельних ділянок в натурі на місцевості на кожну ділянку окремо, оскільки орендована земельна ділянка складається із 5-ти окремих ділянок площею 72 га, 4,72 га, 5,23 га, 4,81 га, 4,85 га.
Листом ГУ Держземагентства від 12 червня 2014 року заявника повідомлено, що ОСОБА_4 та ОСОБА_5 подали до Головного управління клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на земельну ділянку площею 76,10 га, та запропоновано здійснити рівноцінний розподіл земельної ділянки за згодою ОСОБА_4 та ОСОБА_5 і подати повторне клопотання із зазначенням площі частини цієї ділянки та зазначено, що в іншому випадку земельна ділянка буде надана в оренду на конкурентних засадах.
14 серпня 2014 року позивач звернувся до ГУ Держземагентства із заявою про укладення додаткової угоди про поновлення договору оренди землі від 19 березня 2004 року № 272 та надання дозволу на розробку технічної документації по відновленню меж земельних ділянок в натурі на місцевості орієнтовною площею 76 га, 4,76 га, 5,23 га, 4,81 га, 4,85 га, що знаходяться за межами населеного пункту на території Войнівської сільської ради Чутівського району Полтавської області, затвердити її у встановленому законом порядку.
Відповіді на зазначену заяву ОСОБА_3 від ГУ Держземагентства не отримав, у зв'язку з чим звернуся до суду з позовом про зобов'язання вчинити певні дії.
Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 2 жовтня 2014 року у справі № 816/3380/14 адміністративний позов ОСОБА_3 до ГУ Держземагентства задоволено частково: зобов'язано ГУ Держземагентства розглянути заяву ОСОБА_3 від 14 серпня 2014 року щодо укладення додаткової угоди про поновлення договору оренди землі від 19 березня 2004 року № 272 відповідно до вимог статті 33 Закону № 161-XIV.
Листом від 21листопада 2014 року № В-272/0-451/6-14 ГУ Держземагентства повідомлено позивача про відмову в укладенні додаткової угоди про поновлення договору оренди землі від 19 березня 2004 року № 272. Відмову відповідач мотивував тим, що додаткова угода від 16 жовтня 2008 року до договору від 19 березня 2004 року № 272, що містить зміни до вказаного договору в частині строку дії договору, не зареєстрована Центром Державного земельного кадастру.
Таким чином, відповідач дійшов висновку, що термін дії вказаного договору закінчився 19 березня 2009 року, а тому у ОСОБА_3 відсутні правові підстави для продовження строку дії договору від 19 березня 2004 року № 272.
Наведене стало підставою для звернення позивача до суду із цим позовом.
Не погоджуючись з ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2015 року, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_3 звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції зроблено неправильний висновок про те, що відповідач, реалізуючи право розпорядження земельною ділянкою, має рівні права з громадянами та юридичними особами та не здійснює при цьому владних управлінських функцій, оскільки в цьому випадку відповідач наділений виключними владними повноваженнями щодо передачі землі.
Заслухавши доповідь судді, дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) межах наведені в касаційній скарзі аргументи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.  
Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Стаття 2 КАС у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення справи судами попередніх інстанцій, справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
За правилами частини першої статті 17 КАС у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
Таким чином, до компетенції адміністративних судів на час розгляду справи судами попередніх інстанцій належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій. 
Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
Разом із тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з'ясовувати, у зв'язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
Стаття 15 Цивільного кодексу України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб'єктом владних повноважень) як суб'єктом публічного права та суб'єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб'єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
З установлених судами фактичних обставин справи вбачається, що в цьому випадку виник спір, що стосується визнання незаконним та скасування рішення ГУ Держземагентства щодо відмови в поновленні терміну дії договору оренди земельної ділянки та в укладенні додаткової угоди до договору оренди землі, яка на той час знаходилася у користуванні позивача на підставі договору оренди, а позивач уживав передбачені законом заходи для продовження дії цього договору.
За таких обставин у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.
Беручи до уваги те, що визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі й обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін, суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.
Ураховуючи наведене, суд апеляційної інстанції правильно застосував норми процесуального права та закрив провадження у справі, оскільки ця справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватися за правилами цивільного процесуального законодавства.
Згідно зі статтею 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Не може бути скасовано правильне по суті та законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2015 року - без змін.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_3  залишити без задоволення.
2. Ухвалу Харківськогоапеляційного адміністративного суду від 19 травня 2015 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | О. Б. Прокопенко
Судді:                                           Н. О. Антонюк | Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна | Л. І. Рогач
В. В. Британчук | І. В. Саприкіна
В. І. Данішевська | О. М. Ситнік
О. С. Золотніков | О. С. Ткачук
О. Р. Кібенко | В. Ю. Уркевич
| О. Г. Яновська