ПОСТАНОВА
Іменем України

19 вересня 2018 року 
Київ
справа №127/19416/15-а
адміністративне провадження №К/9901/13050/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 127/19416/15-а
за позовом Зовнішньоекономічної асоціації «НОВОСВІТ»
до Стеблівської селищної ради Корсунь-Шевченківського району Черкаської області
про визнання протиправним та скасування рішення,
за касаційною скаргою Стеблівської селищної ради Корсунь-Шевченківського району Черкаської області
на постанову Вінницького міського суду Вінницької області від 12 жовтня 2015 року (у складі судді Іщук Т.П.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2015 року (у складі колегії суддів Загороднюка А.Г., Драчук Т.О., Полотнянка Ю.П.),
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Позивач звернувся до суду з позовом до відповідача, в якому просить визнати протиправним та скасувати з моменту прийняття пункт 1.1 Рішення Стеблівської селищної ради Корсунь-Шевченківського району Черкаської області №  83-1/УІ «Про розгляд протоколу громадських слухань від 09 липня 2015 року «Про доцільність встановлення на греблі Стеблівського водосховища міні-турбін та будівництва підстанції в прибережній смузі р. Рось на місці історичної пам'ятки «Городище» ХІ століття».
Свій позов обґрунтував тим, що рішенням відповідача від 08 серпня 2014 року № 68-3/УІ затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передано її в оренду позивачу за договором оренди від 29 серпня 2014 року під розміщення трансформаторної підстанції для виробництва та розподілу електроенергії. Прийняттю зазначеного рішення передувала багаторічна робота. В липні 2015 року позивач, отримавши всі необхідні погодження та дозволи, мав намір приступити до будівництва мікрогідроелектростанції. Однак, відповідач своїм рішенням від 23 червня 2015 року № 82-1/УІ зобов'язав позивача ініціювати та провести громадські слухання в смт Стеблів про доцільність будівництва мікроГЕС. 09 липня 2015 року відповідач самостійно провів громадські слухання жителів смт Стеблів, а 20 липня 2015 року ним прийняте рішення №83-1/УІ «Про розгляд протоколу громадських слухань від 09 липня 2015 року «Про доцільність встановлення на греблі Стеблівського водосховища міні-турбін та будівництва підстанції в прибережній смузі р Рось на місці історичної пам'ятки «Городище» ХІ століття», пунктом 1.1 якого скасовано рішення відповідача від 08 серпня 2014 року № 68-3/УІ у зв'язку з використанням земельної ділянки у спосіб, який суперечить вимогам статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Таке рішення позивач вважає незаконним, адже позивачем було розміщено «Заява про наміри», при цьому представники громади не звертались до місцевих органів влади про проведення громадських слухань, районна державна адміністрація не заперечувала щодо надання дозволу позивачеві на встановлення 2-х міні-турбін на греблі Стеблівської ГЕС. Твердження про будівництво мікроГЕС на місці історичної пам'ятки «Городище» позивач вважає необґрунтованим, адже ним отримано висновок органу з питань культури із зазначеного питання. З посиланням на положення Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року позивач зазначає про прийняття оскаржуваного рішення відповідачем з перевищенням повноважень та всупереч чинному законодавству. 
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Вінницького міського суду Вінницької області від 12 жовтня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2015 року, адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що рішення відповідача від 08 серпня 2014 року    є актом індивідуальної дії, містить приписи зверненні до конкретної юридичної особи та вичерпує свою    дію після його реалізації, а тому відповідач не мав право його скасовувати іншим своїм рішенням.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій та вважаючи, що вони прийняті з порушення норм процесуального права і призвело до неправильного вирішення справи, позивач звернувся до суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанцій та закрити провадження у справі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга подана 11 січня 2016 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 січня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 127/19416/15-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
Згідно з пунктом 4 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі за текстом - КАС України) касаційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 січня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.
Верховний Суд ухвалою від 08 серпня 2018 року прийняв до провадження адміністративну справу № 127/19416/15-а та призначив її до розгляду ухвалою від 18 вересня 2018 року в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 19 вересня 2018 року. 
Відповідач у касаційній скарзі заявив клопотання про його участь його представника у касаційному розгляді адміністративної справи у судовому засіданні, в задоволенні зазначеного клопотання було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 18 вересня 2018 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами встановлено та матеріалами справи підтверджено, що рішенням Стеблівської селищної ради від 25 лютого 2010 року №  38-1 надано дозвіл на розробку проекту відводу земельної ділянки в оренду на 49 років орієнтовною площею 0,01 га по вул. Нечуя-Левицького,80 для потреб електроенергетики та погоджено проект відведення земельної ділянки.
08 серпня 2014 року Стеблівською селищною радою прийняте рішення № 68-3/УІ, яким затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ЗЕА «Новосвіт» площею 0,01 га та передано її в оренду позивачу під розміщення трансформаторної підстанції для виробництва та розподілу електроенергії, доручено селищному голові підписати договір оренди земельної ділянки.
29 серпня 2014 року між сторонами укладено договір оренди землі б/н, відповідно до умов якого орендодавець надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку площею 0,01 га з цільовим призначенням під розміщення трансформаторної підстанції для виробництва та розподілу електроенергії. Договір укладений на 49 років до 28 серпня 2063 року. При цьому, управління культури Черкаської обласної державної адміністрації не заперечувало щодо відведення земельної ділянки, вказуючи, що вона знаходиться в межах пам'ятки археології городища ХІ-ХУІІ, культовий шар якого зруйнований будівельно-земляними роботами у ХІХ-ХХ ст.
Рішенням Стеблівської селищної ради від 20 листопада 2014 року № 46 погоджено наміри на будівництво мікро ГЕС «Рось-1» в смт Стеблів.
Однак, 20 липня 2015 року Стеблівською     селищною радою ухвалено Рішення №  83-1/УХ,    пунктом 1.1 якого скасовано рішення Стеблівської селищної ради від 08 серпня 2014 року №  68-3/УХ.
Вважаючи, що його права порушено, позивач звернувся з позовом до суду.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга відповідача обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій не звернули уваги на те, що правовідносини, які склалися між сторонами, позбавлені ознак підпорядкованості та стосуються підстав набуття права користування земельною ділянкою за договором оренди. За вказаних обставин даний спір не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів, оскільки не носить характеру публічно-правового, у зв'язку з чим рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі підлягає закриттю.
22 серпня 2018 року позивачем подано відзив на касаційну скаргу відповідача, в якій позивач зазначає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняте відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права, у зв'язку із чим просить залишити без задоволення касаційну скаргу відповідача, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.
НОРМИ ПРАВА, ЯКІ ЗАСТОСУВАВ СУД 
Норми матеріального права в цій справі суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Відповідно до частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, зокрема, питання регулювання земельних відносин.
Згідно із частиною десятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Вінницького міського суду Вінницької області від 12 жовтня 2015 року та ухвала Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2015 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Згідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. 
Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, зокрема, чи було оскаржувані дії та рішення Стеблівської селищної ради Корсунь-Шевченківського району Черкаської області здійснені, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи були такі дії (бездіяльність) здійснені пропорційно та своєчасно.
Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. Ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. 
Крім того, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.
Чинне законодавство України містить низку законодавчих актів, якими прямо передбачено право органу місцевого самоврядування скасовувати свої рішення з тих чи інших питань, віднесених до сфери їх управління, а також рішення виконавчих органів місцевого самоврядування. Разом з тим, щодо актів індивідуальної дії законом передбачений інший порядок, про що вказав в своєму рішенні Конституційний Суд України. Так, в мотивувальній частині вищевказаного рішення Конституційний Суд України зазначає, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). 
Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року N1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.
Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Згідно зі статтею 69 Закону України "Про Конституційний Суд України" рішення і висновки Конституційного Суду України рівною мірою є обов'язковими до виконання.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що пунктом 1.1 рішення Стеблівської селищної ради від 20 липня 2015 року № 83-1/УІ, скасовано рішення Стеблівської селищної ради від 08 серпня 2014 року № 68-3/УІ, обґрунтовуючи використанням земельної ділянки у спосіб, який суперечить вимогам статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». При прийнятті рішення орган місцевого самоврядування керувався, зокрема і положеннями статті 141 ЗК України та протоколом громадських слухань жителів смт Стеблів від 09 липня 2015 року.
З наведеного вбачається, що п 1.1 оскаржуваного рішення відповідачем скасоване своє попереднє рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі її в оренду, яке за своєю суттю є актом індивідуальної дії, адже містить конкретні приписи, звернені до окремої юридичної особи, а саме позивача, має застосовуватись одноразово і після реалізації вичерпує свою дію. 
Аналогічна правова позиція щодо неможливості скасування власних актів індивідуальної дії органом місцевого самоврядування висловлена Верховним Судом України в постанові від 24 жовтня 2011 року у справі № 21-309а11 та Верховним Судом в постановах від 06 лютого 2018 року у справі № 815/4120/14, 27 лютого 2018 року у справі №460/2025/17, 11 квітня 2018 року у справі №344/13170/17, 17 квітня 2018 року у справі №381/3659/17, 02 травня 2018 року у справі №806/7339/13-а та 04 вересня 2018 року у справі № 1510/3184/12. Зазначеним, також спростовуються доводи касаційної скарги, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
За встановлених обставин та враховуючи порушення вищевказаних норм законодавства, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що рішення відповідача від 20 липня 2015 року щодо скасування рішення Стеблівської селищної ради від 08 серпня 2014 року № 68-3/УІ є протиправним, адже прийняте поза межами наданих відповідачу повноважень, при цьому порушено право позивача підлягає захисту шляхом скасування п. 1.1 оскаржуваного рішення.
Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведений висновок суду. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».
Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (заява N 4909/04 від 10 лютого 2010 року): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.) від  09 грудня 1994 року,  серія A,303-A,  п.  29). 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.
Тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди попередніх інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Стеблівської селищної ради Корсунь-Шевченківського району Черкаської області залишити без задоволення.
Постанову Вінницького міського суду Вінницької області від 12 жовтня 2015 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2015 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                 Я.О. Берназюк 
Судді:                                                                                          М.І. Гриців 
                                                                                          Н.В. Коваленко