ПОСТАНОВА
Іменем України

03 жовтня 2018 року 
Київ
справа №815/6902/13-а
адміністративне провадження №К/9901/1090/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Шарапи В.М., 
суддів Бевзенка В.М., Данилевич Н.А., 
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу прокуратури Одеської області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від      3 грудня 2015 року у складі колегії суддів: Домусчі С.Д. (головуючий), суддів: Вербицької Н.В., Кравець О.О. у справі за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Виробничо-комерційна фірма «Квадрат»  (далі - ТОВ «Квадрат») до прокурора міста Одеси про визнання неправомірними дій щодо проведення перевірки, скасування постанови в частині проведення перевірки відносно               ТОВ «Квадрат»,
УСТАНОВИВ:
ТОВ «Квадрат» звернулось до суду з позовом, у якому просило визнати неправомірними дії заступника прокурора міста Одеси щодо проведення перевірки ТОВ «Квадрат» та скасувати постанову від 13 вересня 2013 року, яка винесена заступником прокурора міста Одеси молодшим радником юстиції Білим В.О., у частині проведення перевірки відносно ТОВ «Квадрат».
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що постанова від 13 вересня 2013 року в частині проведення перевірки в порядку прокурорського нагляду за додержанням та застосуванням законів TOB «Квадрат» є незаконною та необґрунтованою, зокрема, вона винесена в порушення Положення про проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням та застосуванням законів, затвердженого Наказом Генерального прокурора України від 12 листопада 2012 року №111 (далі - Положення). Тому дії відповідача є протиправними, а постанова підлягає скасуванню.        
Одеський окружний адміністративний суд постановою від 17 жовтня 2013 року у задоволенні позову відмовив.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що відповідач, приймаючи 13 вересня 2013 року постанову про проведення перевірки ТОВ «Квадрат», діяв у межах повноважень та у спосіб, що передбачені    Законом України від 5 листопада 1991 року №1789-XII «Про прокуратуру» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон №1789-XII) та Положенням.
Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 3 грудня 2015 року скасував постанову Одеського окружного адміністративного суду від 17 жовтня   2013 року та прийняв нову, якою адміністративний позов задовольнив. Скасував постанову від 13 вересня 2013 року, винесену заступником прокурора міста Одеси молодшим радником юстиції Білим В.О., у частині проведення перевірки відносно  ТОВ «Квадрат» та визнав неправомірними дії прокуратури міста Одеси щодо проведення перевірки ТОВ «Квадрат».
Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив із того, що відповідач, як суб'єкт владних повноважень, на якого частиною другою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції чинній на час виникнення спірних відносин), покладений обов'язок доказування в адміністративному суді правомірність прийнятих ним рішень, не довів наявність законних підстав для прийняття оскарженої постанови та для проведення перевірки позивача.
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, Прокуратура Одеської області звернулась з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та направити справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції. 
Касаційна скарга обґрунтована тим, що оскаржувана постанова про проведення перевірки позивача прийнята в межах повноважень, з дотриманням вимог чинного законодавства, та правові підстави для визнання протиправною та скасування вказаної постанови відсутні.        
Відзив позивачем не поданий.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 13 вересня 2013 року прокуратурою    міста Одеси винесено постанову про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів в Одеському національному політехнічному університеті, TOB «Софора Юг» та TOB «Квадрат» з питань додержання вимог законодавства про державні закупівлі.
Підставою для прийняття оскарженої постанови стало те, що 31 липня 2013 року в Інтернет виданні «Наші гроші» за електронною адресою nashigroshi.org надруковано статтю «Євросоюзівські 11 мільйонів на студентський табір по-сусідськи розіграли між бізнес-партнерами», з якої стало відомо про можливі порушення законодавства у сфері державних закупівель за грантовим контрактом №29404/03.05.2012 від              3 травня 2012 року, укладеним між Одеським національним політехнічним університетом (виконавець) та Європейським Союзом - Спільним органом управління ППС ЄІСП «Румунія-Україна-Республіка Молдова 2007-2013», представленим Міністерством регіонального розвитку і туризму Румунії (донор), щодо закупівлі робіт по реконструкції студентського спортивного оздоровчого табору «Чайка» Одеського національного політехнічного університету в рамках проекту «Міжнародний студентський центр рекреації і туризму: Шлях до здорової нації», «ТНЕ INTERNATIONAL STUDENT CENTER FOR RECREATION AND TOURISM: THE WAY TO HEALTHY NATION» (ISCRT), код MIS-ETS 1118 програми Romania-Ukraine-Republic of Moldova 2007-2013, 1st Сall». Зокрема, виявлено, що у протоколі розкриття пропозицій конкурсних торгів зазначені адреси учасників TOB «Квадрат» - вул. Палубна 9/2, та TOB «Софора Юг» по вул. Палубна, 9/3, що може свідчити про порушення учасниками торгів    Закону України «Про захист економічної конкуренції».
Переглядаючи рішення суду апеляційної інстанції, з урахуванням доводів касаційної скарги, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у Верховному Суді виходить з наступного.
Згідно зі    статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 5 Закону №1789-XII прокуратура України становить єдину систему, на яку відповідно до Конституції України та цього Закону покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. На прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених    Конституцією України    і цим Законом.
За змістом    статті 19 вказаного Закону    предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є: 1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам    Конституції України    та чинним законам; 2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; 3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.
Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора; прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.
Згідно статті 21 Закону №1789-XII перевірки проводяться за письмовими зверненнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, а також за власною ініціативою прокурора. При цьому перевірки за заявами фізичних чи юридичних осіб, зверненнями та запитами депутатів усіх рівнів, крім заяв та повідомлень про кримінальне правопорушення, проводяться лише у разі їх попереднього розгляду компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами або неприйняття ними у встановлені строки рішень з цих питань.
У разі якщо захист прав і свобод людини і громадянина та інтересів держави згідно із законом є компетенцією відповідних органів державного нагляду (контролю), перевірки проводяться з обов'язковим наданням оцінки щодо законності їх діяльності. У зв'язку з бездіяльністю уповноваженого органу державного нагляду (контролю) або відсутністю такого органу вживаються відповідні заходи прокурорського реагування, спрямовані на забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина, інтересів держави.
Для здійснення перевірки прокурор приймає постанову, у якій зазначає підстави, що свідчать про можливі порушення законності, та обґрунтовує необхідність вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини першої    статті 20 цього Закону. Не допускається проведення перевірки без надання копії зазначеної постанови представнику підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичній особі - підприємцю. Постанова прокурора може бути оскаржена цими особами до прокурора вищого рівня або суду в порядку адміністративного судочинства протягом десяти днів з дня одержання копії постанови. За результатами розгляду скарги прокурор вищого рівня приймає рішення про задоволення скарги та скасування постанови або про відмову у задоволенні скарги. Оскарження постанови до прокурора вищого рівня не позбавляє особу права на її оскарження до суду, яке може бути здійснене нею протягом десяти днів з дня одержання рішення прокурора вищого рівня про результати розгляду скарги.
Пунктом 2.4 Положення визначено, що підставами для проведення перевірки прокурором за власною ініціативою, є дані, що свідчать про можливі порушення законності.
Висновки про наявність підстав для проведення перевірки можуть бути зроблені за наслідками проведених аналізів, узагальнень, опрацювання інформацій про стан законності, вивчень актів та матеріалів органів державного нагляду (контролю), матеріалів розгляду судами цивільних, адміністративних, господарських справ та справ про адміністративні правопорушення, матеріалів кримінальних проваджень, інформаційних баз даних державних органів, повідомлень у засобах масової інформації, мережі Інтернет та з інших джерел, які також можуть відображатися в: дорученнях Генерального прокурора України, наданих у межах компетенції дорученнях його першого заступника, заступників, прокурорів Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя, областей та прирівняних до них прокурорів, їх перших заступників та заступників; наказах Генерального прокурора України; планах роботи органів прокуратури; рішеннях колегій Генеральної прокуратури України, прокуратур обласного рівня; рішеннях нарад у керівників органів прокуратури; дорученнях прокуратури іншого регіону щодо проведення перевірки, яка потребує вчинення окремих дій у межах повноважень, передбачених    статтею 20 Закону №1789-XII; інших організаційно-розпорядчих документах.
Також, з метою забезпечення належної організації нагляду за додержанням і застосуванням законів та підвищення його ефективності, Генеральним прокурором України 7 листопада 2012 року був виданий наказ №3гн «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів».
Згідно з пунктом 7.2 Наказу №3гн перевірки за власною ініціативою проводити з урахуванням стану законності в регіоні, на підставі рішень колегій органів прокуратури, координаційних і міжвідомчих нарад, вимог інших організаційно-розпорядчих документів, доручень керівництва прокуратур вищого рівня.
Частиною першою статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів    фізичних осіб, прав та інтересів    юридичних осіб    у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади,    органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду    адміністративних справ.
Відповідно до частини другої статті 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень    обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на    відповідача, якщо він заперечує проти    адміністративного позову.
Як встановлено судом апеляційної інстанції, Прокурор міста Одеси, ні в суді першої інстанції, ні при перегляді справи в суді апеляційної інстанції не надав належних та допустимих доказів на підтвердження наявності обставин, на підставі яких прийнята постанова про проведення перевірки від 13 вересня 2013 року.
Таким чином, суд апеляційної інстанції ураховуючи завдання адміністративного судочинства, обов'язок відповідача - суб'єкта владних повноважень, який заперечує проти позову,    надати всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані, як докази у справі, особливості апеляційного перегляду судових рішень, з урахуванням наявних у справі доказів, дійшов висновку про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог про скасування оскарженої постанови прокурора в частині проведення перевірки позивача і як наслідок визнав неправомірними дії заступника прокурора міста Одеси щодо проведення перевірки TOB «Квадрат». З таким висновком погоджується колегія суддів.
Доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального права або порушені норми процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення.
Відповідно до частин першої та другої статті 341  КАС України (у редакції, що діє з       15 грудня 2017 року) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у Верховному Суді вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованих висновків про наявність підстав для задоволення позовних вимог.
Відповідно до    статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом апеляційної інстанції винесено законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу прокуратури в Одеській області залишити без задоволення
Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 3 грудня 2015 року - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

...........................

...........................

...........................

В.М. Шарапа
В.М. Бевзенко 
Н.А. Данилевич,
Судді Верховного Суду