П О С Т А Н О В А 

Іменем України
16 жовтня 2018 року
м. Київ
Справа № 9901/415/18
Провадження № 11-531заі18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача  Саприкіної І. В.,
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Яновської О. Г.,
за участю:
секретаря судового засідання - Сергійчук Л. Ю.,
позивача - ОСОБА_3, 
представника позивача - ОСОБА_4,
представника Адміністрації Президента України - Гуцала Д. С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (головуючого - Хохуляка В. В., суддів: Васильєвої І. А., Пасічник С. С., Ханової Р. Ф., Юрченко В. П.) від 19 квітня 2018 року в адміністративній справі за позовом ОСОБА_3 до Президента України про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України,
УСТАНОВИЛА:
У січні 2018 року ОСОБА_3 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з адміністративним позовом про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 29 грудня 2017 року № 449/2017 «Про ліквідацію та утворення місцевих загальних судів» (далі -Указ).
На обґрунтування вимог ОСОБА_3 зазначив, що жодна норма чинного законодавства не передбачає можливості утворення, реорганізації та ліквідації судів Указом Президента України. На думку позивача оскаржуваний Указ порушує його право на належний судовий захист, оскільки Президентом України створено суди не на підставі Конституції та законів України.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 19 квітня 2018 року задовольнив клопотання представника відповідача і закрив провадження в порядку п. 1 ч. 1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки заявник не має права на оскарження даного правового акта індивідуальної дії, цей позов не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Не погодившись із таким судовим рішенням з підстави порушення судом першої інстанції норм процесуального права, ОСОБА_3 подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати незаконну, на його думку, ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Обґрунтовуючи свої доводи, скаржник зазначає про невідповідність ухвали суду першої інстанції засадам верховенства права, Конституції і законам України, а також Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), оскільки за приписами п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
На його думку, висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про закриття провадження у справі з підстав відсутності у позивача правана оскарження правового акта індивідуальної діїсуперечить нормам ст. 55 Основного Закону та порушує конституційне право позивача на судовий захист, яке відповідно до ст. 64 Конституції України не може бути обмежене.
Представник Президента України Гуцал Д. С. у судовому засіданні і у відзиві на апеляційну скаргу просить у задоволені апеляційної скарги ОСОБА_3 відмовити, оскільки Указ є правовим актом ненормативного характеру, тобто актом індивідуальної дії (стосується ліквідованих та утворених судів), не встановлює загальні правила поведінки, розрахований на одноразове застосування і після реалізації вичерпав свою дію. Відсутність у ОСОБА_3 прав чи обов'язків у зв'язку із виданням спірного Указу не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом. Таким чином, на думку представника відповідача, оскаржена ухвала суду першої інстанції постановлена з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги та надані на противагу їм аргументи представника відповідача, Велика Палата Верховного Суду знаходить, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав. 
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції керувався тим, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати), зазвичай, індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Крім того, процесуальний закон вимагає належності особи, яка звернулася до суду з позовом, до суб'єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт. Таке ж правило має застосовуватись і до оскарження правових актів індивідуальної дії. Проте ОСОБА_3 не є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано Указ, який є актом індивідуальної дії, адже стосується конкретно визначених суб'єктів, не встановлює загальні правила поведінки, розрахований на разове застосування, вичерпав свою дію після реалізації і не створює жодних правових наслідків для позивача.
Велика Палата Верховного Суду вважає цей висновок суду правильним з огляду на таке.
Відповідно до ч. 4 ст. 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у ст. 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України (п. 1 ч. 1); законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (п. 2 ч. 1). 
Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов'язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у п. 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить п. 1 ст. 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення ч. 2 ст. 55 Основного Закону України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (п. 4.1 мотивувальної частини вказаного Рішення).
За змістом ч. 3 ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року 
№ 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
За позицією ОСОБА_3, висловленою на судовому засіданні, оскаржуваний Указ може у майбутньому порушувати його права, зокрема, на здійснення професійної діяльності з надання правничої допомоги у суді, як і може порушувати інтереси людей у якомога ближчому розміщенні судів до місця їхнього проживання.
Водночас, як убачається з Указу, він стосується конкретно визначених суб'єктів (ліквідованих і утворених судів), тобто є актом індивідуальної дії.
ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
За приписами п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
Зважаючи на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки, властивості нормативно-правового й індивідуального актів оскаржений Указ є актом індивідуальної дії, оскільки: виданий Президентом України у результаті застосування вказаних у преамбулі до Указу норм права - підпункту 6 пункту 16^1 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України, статті 19, частини першої статті 21, пункту 40 розділу ХII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про судоустрій і статус суддів»; не містить загальнообов'язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо ліквідації (п. 1 Указу) й утворення (п. 2 Указу) конкретних судів; адресований судам, які ліквідуються, і утворюваним судам; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на припинення та виникнення конкретних правовідносин щодо ліквідації й утворення відповідно судів, передбачених в Указі; не розрахований на багаторазове застосування, а вичерпує дію після завершення процедури ліквідації та створення цих судів.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що право на оскарження індивідуального акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
Оскільки ОСОБА_3 не є учасником (суб'єктом) правовідносин зі створення та ліквідації конкретних судів, передбачених в оскарженому Указі індивідуального характеру, то такий Указ не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення з цим адміністративним позовом.
Доводи ОСОБА_3 щодо можливого впливу Указу на коло його прав та інтересів, зокрема, права на здійснення професійної діяльності з надання правничої допомоги у суді, не спростовують зазначеного висновку Великої Палати Верховного Суду, оскільки адресатами актів щодо створення або ліквідації організації (органу влади, підприємства, установи тощо), тобто особами, для яких у зазначених актах передбачені права та/чи обов'язки, завжди є конкретно визначені, персоніфіковані суб'єкти (ці організації) незалежно від того, чи створення або ліквідація будь-якої організації потенційно може вплинути на невизначене коло суб'єктів (наприклад, на осіб, які бажають у певній організації отримати конкретні послуги - юридичні, освітні, медичні, адміністративні тощо).
ВеликаПалата Верховного Суду вважає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені у суді їхніми адресатами, тобто суб'єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов'язки. Однією з цілей таких обмежень є недопущення розгляду у судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів, зокрема, як у цій справі, ліквідовуваних або створюваних судів. І така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про закриття провадження у справі за позовом ОСОБА_3 до Президента України про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України.
Близька за змістом правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 06 червня 2018 року у справі № 800/489/17.
Згідно з положеннями ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Ураховуючи те, що Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду розглянув справу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, апеляційна скарга ОСОБА_3 задоволенню не підлягає.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 242, 266, 315, 316, 322  КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА :
Апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.
Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя                                                                                  В. С. Князєв
 
Суддя-доповідач І. В. Саприкіна
 
Судді:            
Н. О. Антонюк   Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук     Л. І. Рогач
Д. А. Гудима   О. М. Ситнік
В. І. Данішевська О. С. Ткачук
О. С. Золотніков О. Г. Яновська
О. Р. Кібенко