П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 серпня 2018 року
м. Київ
Справа № 500/1419/17
Провадження № 11-632апп18
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду (колегія у складі головуючого судді Кравця О. О., суддів Потапчука В. О., Семенюка Г. В.) від 27 лютого 2018 року за позовом ОСОБА_3 до Ізмаїльського міського голови, Ізмаїльської міської ради Одеської області, Виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради Одеської області, треті особи: Обслуговуючий кооператив «Житлово-будівельний кооператив «Ассоль-А», Управління капітального будівництва Ізмаїльської міської ради Одеської області, про визнання дій неправомірними,
УСТАНОВИЛА:
У березні 2017 року ОСОБА_3 звернулася до Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області з позовом до Ізмаїльського міського голови, Ізмаїльської міської ради Одеської області (далі - Ізмаїльська міськрада), Виконавчого комітету Ізмаїльської міськради Одеської області (далі - Виконком Ізмаїльської міськради), у якому просила: визнати неправомірними дії відповідачів щодо передачі Обслуговуючому кооперативу «Житлово-будівельний кооператив «Ассоль-А» (далі - ОК «ЖБК «Ассоль-А») за договором суперфіцію від 28 квітня 2015 року земельних ділянок за адресою: АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 без проведення аукціону, унаслідок чого позивачка була позбавлена можливості взяти участь у ньому та отримати в користування вказані земельні ділянки; визнати неправомірними дії відповідачів у зв'язку з порушенням ними вимог Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо незаконної передачі ОК «ЖБК «Ассоль-А» земельних ділянок за адресою: АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2.
Ізмаїльський міськрайонний суд Одеської області постановою від 03 жовтня 2017 року відмовив у задоволенні позову. 
Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 27 лютого 2018 року скасував постанову Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 03 жовтня 2017 року, а провадження у справі закрив на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на момент постановлення цієї ухвали), оскільки цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. 
Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції і закриваючи провадження у справі, керувався тим, що в разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про надання земельної ділянки в користування за цивільно-правовою угодою подальше оспорювання правомірності набуття спірного майна має вирішуватись у порядку цивільної юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.
У квітні 2018 року позивачка звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просила скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року в частині закриття провадження й ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
На обґрунтування касаційної скарги позивачка зазначила, що спір у справі стосується визнання неправомірності дій суб'єктів владних повноважень, а тому висновок суду апеляційної інстанції стосовно того, що цей спір відноситься до цивільної юрисдикції, є помилковим. 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 12 квітня 2018 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою, а ухвалою від 22 травня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України, оскільки учасник справи оскаржує судове рішення апеляційної інстанції з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
Частиною 6 ст. 346 КАС України встановлено, що справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної підсудності.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду встановила таке.
Виконком Ізмаїльської міськради рішенням від 16 лютого 2015 року № 136 «Про порядок будівництва багатоквартирного житлового будинку на АДРЕСА_1» визначив, що багатоквартирний житловий будинок за вказаною адресою буде складатися із чотирьох блоків («А», «Б», «В», «Г»); при цьому блоки «А» і «Б» зарезервовані до окремого рішення Виконкому Ізмаїльської міськради, що визначає порядок та умови їх будівництва, а блоки «В», «Г» будуються за рахунок інвестиційних коштів на умовах надання інвестору частини земельної ділянки, яка знаходиться у постійному користуванні управління капітального будівництва Ізмаїльської міськради (далі - Управління) за договором суперфіцію строком на 5 років. 
Суд апеляційної інстанції зазначив, що Управління є постійним користувачем земельних ділянок у м. Ізмаїлі Одеської області площею 0,5030 га на АДРЕСА_1 та площею 0,9820 га на АДРЕСА_2 (цільове призначення для будівництва багатоквартирного житлового будинку), що підтверджується відповідними державними актами на право постійного користування. 
28 квітня 2015 року Управління (суперфіціар) та ОК «ЖБК «Ассоль-А» (суперфіціарій) уклали договір суперфіцію, згідно п. 1.1 та 2.2 якого суперфіціар надає, а суперфіціарій приймає право користування земельною ділянкою площею 5030 м^2 за адресою: АДРЕСА_1 для будівництва блоків «В», «Г» багатоквартирного будинку - відповідно до Генерального плану забудови земельної ділянки та її цільового призначення на умовах та в порядку, передбаченому цим договором.
07 травня 2015 року Виконком Ізмаїльської міськради прийняв рішення № 323 «Про порядок будівництва блоків «А» та «Б» багатоквартирного житлового будинку на АДРЕСА_1», відповідно до якого блоки «А», «Б» багатоквартирного житлового будинку будуть будуватися за рахунок інвестиційних коштів ОК «ЖБК «Ассоль-А», який виступає як інвестор будівництва блоків «В», «Г» вказаного будинку, - на умовах надання інвестору за договором суперфіцію строком на 5 років усієї земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, яка знаходиться у постійному користуванні Управління.
На підставі згаданого рішення до договору суперфіцію від 28 квітня 2015 року було внесено зміни, за якими суперфіціар надає, а суперфіціарій приймає право користування земельною ділянкою для будівництва блоків «А», «Б», «В», «Г» багатоквартирного будинку відповідно до генерального плану забудови земельної ділянки та її цільового призначення на умовах та в порядку, передбаченому цим договором (п. 1.1).
Крім того, Ізмаїльська міськрада рішенням від 31 березня 2017 року № 2064 VII «Про припинення ОК «ЖБК «Ассоль-А» договору суперфіцію від 28 квітня 2015 року для будівництва багатоквартирного житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1» припинила зазначений договір та право користування ОК «ЖБК «Ассоль-А» земельною ділянкою площею 0,5030 га для будівництва багатоквартирного житлового будинку й визнала такими, що втратили чинність рішення Виконкому Ізмаїльської міськради від 16 лютого 2015 року № 136 та від 07 травня 2015 року № 323.
Указуючи на протиправність дій відповідачів та на незаконність рішення Ізмаїльської міськради від 07 травня 2015 року № 323, ОСОБА_3 звернулася до суду з цим позовом про захист порушених, на її думку, прав та інтересів.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи щодо оскарження рішення суду апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Відповідно до ч. 1 ст. 341 КАС України (у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів») суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Частиною 3 ст. 3 КАС України (у згаданій редакції) передбачено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2 КАС України).
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Отже, поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Обґрунтовуючи свою позицію, ОСОБА_3 зазначила, що Ізмаїльська міськрада та її виконавчий орган своїми неправомірними діями порушили її право на участь в аукціоні щодо отримання земельних ділянок за адресою: АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2, які за договором суперфіцію від 28 квітня 2015 року були передані у фактичне користування ОК «ЖБК «Ассоль-А». 
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття постанови суду першої інстанції) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 ч. 2 ст. 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Виникнення спірних правовідносин, за якими судом апеляційної інстанції закрито провадження, обумовлено незгодою позивачки з правомірністю укладення договору суперфіцію від 28 квітня 2015 року без проведення відповідного аукціону. Зокрема, на її думку, Ізмаїльська міськрада була зобов'язана здійснити передачу спірних земельних ділянок з урахуванням вимог ст. 116, 127, 134-137 Земельного кодексу України, тобто на конкурентних засадах за результатами проведення аукціону.
Таким чином, предметом розгляду в цій справі є не стільки дії та спірні рішення Ізмаїльської міськради та її виконавчого органу як суб'єктів, наділених владно-управлінськими функціями, скільки незгода ОСОБА_3 з цивільно-правовою угодою - договором суперфіцію від 28 квітня 2015 року земельних ділянок за адресою: АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин. 
При цьому, рішення Виконкому Ізмаїльської міськради від 07 травня 2015 року № 323 «Про порядок будівництва блоків «А» та «Б» багатоквартирного житлового будинку на АДРЕСА_1», яке позивачка вважає незаконним, є ненормативним актом, який вичерпав свою дію після його реалізації - укладення між Управлінням та ОК «ЖБК «Ассоль-А»договору суперфіцію від 28 квітня 2015 року.
Крім того, цей спір не може бути вирішено в порядку адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність права користування відповідно до цивільно-правової угоди.
З огляду на викладене суд апеляційної інстанції, ураховуючи суть спірних правовідносин, дійшов обґрунтованого висновку про закриття провадження у справі у зв'язку з тим, що справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, та роз'яснив позивачу, що за захистом своїх прав йому слід звертатися до суду цивільної юрисдикції.
За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України; у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України (далі -ЦК України; у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Відповідно до п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Згідно з ч. 1 ст. 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб'єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає в наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів характер, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Із системного аналізу зазначених положень убачається, що не є публічно-правовим спір між суб'єктом владних повноважень та суб'єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб'єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
Ураховуючи суб'єктний склад цієї справи й те, що спірні правовідносини пов'язані з незгодою позивачки з укладенням цивільно-правової угоди, а саме договору суперфіцію від 28 квітня 2015 року, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим, а випливає з договірних відносин, а тому має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.
З огляду на наведене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір про визнання незаконним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень, яким вирішено питання щодо права користування земельною ділянкою за цивільно-правовою угодою (договором суперфіцію), має розглядатися в порядку цивільної юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне, а тому зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів. 
Таким чином, Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження в цій справі з підстав, передбачених п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України (у редакції, чинній на момент постановлення цієї ухвали).
Наведені в касаційній скарзі мотиви та доводи не спростовують цих висновків.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги залишає її без задоволення, а судове рішення без змін, якщо немає підстав для його скасування. 
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 342, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.
Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач І. В. Саприкіна
Судді:                                      
Н. О. Антонюк   Л. М. Лобойко 
С. В. Бакуліна   Н. П. Лященко
В. В. Британчук   О. Б. Прокопенко
Д. А. Гудима Л. І. Рогач
В. І. Данішевська О. С. Ткачук
О. С. Золотніков   В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко   О. Г. Яновська
В. С. Князєв