ПОСТАНОВА
Іменем України

24 жовтня 2018 року 
Київ
справа №456/3496/16-а
провадження №К/9901/5469/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,
розглянув у письмовому провадженні в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Львівській області, головного державного інспектора Головного управління Держпраці у Львівській області Гучко Марії Михайлівни про визнання протиправною та скасування постанови 
за касаційною скаргою Головного управління Держпраці у Львівській області на постанову Стрийського міськрайонного суду Львівської області від 17 лютого 2017 року, прийняту у складі головуючого судді Шрамка Р.Т., на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: Ніколіна В.В. (головуючий), Гінди О.М., Качмара В.Я. 
І. Суть спору:
1.          У листопаді 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1.) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держпраці у львівській області (надалі -Управління), головного державного інспектора Головного управління Держпраці у Львівській області Гучко Марії Михайлівни (надалі - інспектор Гучко М.М.), в якому просив: 
1.1.          визнати протиправною та скасувати постанову інспектора Гучко М.М. №13/01/024/0586-0117 від 9 листопада 2016 року про накладення на позивача адміністративного стягнення у вигляді штрафу.
2.          Свої позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтовував відсутністю законних підстав для проведення позапланової перевірки та притягнення його до адміністративної відповідальності. Зазначає, що твердження відповідача про недопуск для проведення перевірки є безпідставним, оскільки направлення було надіслано у момент, коли позивач перебував у відпустці.
2.1.          Вказав, що чинним законодавством у 2015 та 2016 роках заборонено проводити перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців з обсягом доходу до 20-ти мільйонів гривень за попередній календарний рік, такі перевірки можливі лише виключно з дозволу Кабінету Міністрів України за заявкою самого суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду, або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. Всупереч зазначеним заборонам, відповідач видав направлення на проведення позапланової перевірки.
2.2.          Також у своєму позові ОСОБА_1 послався на незаконність листа Стрийської міської ради, на підставі якого повинна була проводитись перевірка, оскільки документи, які додані до цього листа не оформлені належним чином.
3.          Заперечуючи проти позову, відповідач вказав, що позапланова перевірка додержання законодавства про працю та загальнообов'язкового державного соціального страхування позивача була призначення з дотриманням вимог чинного законодавства, яке регламентує проведення таких перевірок. 
3.1.          У своїх запереченнях на позов відповідач зазначив, що підставою для перевірки слугував лист виконавчого комітету Стрийської міської ради Львівської області від 14 липня 2016 року № 3.12, в якому викладено прохання вжити заходів впливу щодо дотримання вимог законодавства з охорони праці роботодавцями, зокрема, позивачем. У свою чергу, Управління як орган державної влади, на який покладається обов'язок здійснення контролю за дотриманням законодавства про працю, не має права самостійно надавати правову оцінку документам, які складені іншим органом державної влади чи місцевого самоврядування та досліджувати процедуру їх прийняття, оскільки вчинення зазначених дій є компетенцією начальника даної структури, в цьому випадку Стрийської міської ради, а не Управління.
3.2.          На думку Управління, перебування ОСОБА_1 у відпустці під час проведення перевірки не є перешкодою для її проведення, оскільки в наказі про відпустку, на який посилається позивач, зазначено, що він відбуває у відпустку як директор ТОВ «Пасат». Однак, інспектор ГУ Гучко М.М. була уповноважена на проведення позапланової перевірки саме фізичної особи - підприємця ОСОБА_1, а не вищенаведеного товариства.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи 
4.          Виконавчим комітетом Стрийської міської ради Львівської області надіслано до Держпраці України лист від 14 липня 2016 року № 3.12, в якому викладено прохання про вжиття заходів впливу стосовно дотримання вимог законодавства з охорони праці роботодавцями ТОВ «Пасат», фізичними особами - підприємцями ОСОБА_1 (надалі також - ФОП ОСОБА_1), ПП ОСОБА_7 
5.          Листом Держпраці України від 26 липня 2016 року № 7838/4/4.2-ДП-16 надано згоду на проведення позапланових перевірок зазначених суб'єктів господарювання.
6.          6 вересня 2016 року начальником ГУ Держпраці у Львівській області видано наказ № 1176-п, яким інспектору Гучко .М.М. доручено провести в термін з 6 вересня 2016 року по 16 вересня 2016 року позапланову перевірку на предмет додержання вимог законодавства про працю та загальнообов'язкове державне соціальне страхування у ФОП ОСОБА_1
7.          6 вересня 2016 року начальником ГУ Держпраці у Львівській області видано направлення на проведення перевірки у позивача у період з 6 вересня 2016 року по 16 вересня 2016 року інспектором Гучко М.М. 
8.          12 вересня 2016 року позивачу вручено вищевказане направлення та запропоновано надати первинні документи, ведення яких передбачено законодавством про працю.
9.          Проте, у період з 12 вересня 2016 року по 16 вересня 2016 року позивачем не надано жодних документів необхідних для здійснення документальної перевірки додержання законодавства про працю.
10.           В телефонному режимі повідомлено про не допуск інспекторів до позапланової перевірки, у зв'язку з відсутністю правових підстав для проведення перевірки відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду у сфері господарської діяльності» з посиланням на мораторій на проведення перевірок.
11.          31 жовтня 2016 року інспектором Гучко М.М. складено протокол №13/07/024/0586, відповідно до якого ОСОБА_1 вчинив порушення статті 259 Кодексу законів про працю України, за що передбачена відповідальність відповідно до статті 188-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
12.          Інспектор Гучко М.М. постановою №13/01/024/0581-0117 від 9 листопада 2016 року за порушення законодавства про працю (надалі - Спірна постанова), відповідно до статті 188-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення, на ФОП ОСОБА_1 накладено стягнення у вигляді штрафу в розмірі 1343 грн. 00 коп.
13.          Не погоджуючись із Спірною постановою, позивач оскаржив її до суду. 
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
14.          Постановою Стрийського міськрайонного суду Львівської області від 17 лютого 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року, позовні вимоги задоволено в повному обсязі.
15.          Задовольняючи позовні вимоги, суди прийшли до висновку про відсутність вини позивача у вчиненні правопорушення, передбаченого статтею 188-6 КУпАП, оскільки на час вчинення правопорушення (8 вересня 2016 року-23 вересня 2016 року) ОСОБА_1 перебував у щорічній основній відпустці та не отримував повідомлень про проведення позапланової перевірки.

ІV. Провадження в суді касаційної інстанції 
16.          14 грудня 2017 року до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою звернулось Управління, вказуючи на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування всіх обставин справи, просило скасувати дані судові рішення та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
16.1 Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами не досліджено те, що наказ про відпустку позивача був виданий йому як директору ТОВ «Пасат», а не як фізичній особі-підприємцю. Отже, на думку відповідача, наказ про відпустку ОСОБА_1, що став головною підставою для скасування Спірної постанови, видано без додержання порядку встановленого чинним законодавством. У свою чергу, даній обставині не надано належної оцінки ні судом першої, ні судом апеляційної інстанцій.
16.2 Відповідач у додаткових поясненнях до своєї касаційної скарги вказав, що позивач як фізична особа-підприємець використовує працю найманих працівників, а тому невиконання ним законних вимог Управління було можливим і не характеризувалось як правопорушення лише у разі повного призупинення своєї підприємницької діяльності, тобто надання відпустки усім найманим працівникам. Проте, будь-яких доказів такого призупинення позивачем не надано.
16.3 Окрім того, відповідач зазначив про неврахування судами попередніх інстанцій пояснення свідків щодо перебування на час проведення перевірки (12 вересня 2016 року) позивача за місцем здійснення підприємницької діяльності.
16.4 Також Управління у своїй скарзі вказало, що правова позиція, яка висвітлена судами першої та апеляційної інстанції у оскаржуваних судових рішеннях, фактично унеможливлює здійснення контролю за дотриманням фізичними особами-підприємцями вимог законодавства про працю.
17.          Позивачем надіслано відзив на касаційну скаргу, в якому він просить скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій правильно встановлені обставини справи та наявність правових підстав для скасування Спірної постанови.
18.           Зазначив, що він одночасно є фізичною особою-підприємцем та директором ТОВ «Пасат», а тому наказ про його відпустку як директора ТОВ «Пасат» є належним доказом для підтвердження його відсутності як фізичної особи - підприємця за місцем проведення підприємницької діяльності.
19.          ОСОБА_1 також вказав, що повідомлення про проведення позапланової перевірки він не отримував, а тому відповідач безпідставно визнав його вину у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 188-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
20.          Ухвалою Верховного Суду від 5 січня 2018 року касаційне провадження у даній справі відкрито.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
21.          Конституція України. 
22.          Кодекс адміністративного судочинства України (надалі - КАС України; в редакції з 15 грудня 2017 року та в редакції, яка діяла до 15 грудня 2017 року, тобто на момент виникнення спірних правовідносин).
23.          Кодекс України про адміністративні правопорушення (надалі - КУпАП).
24.          Порядок проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затверджений Наказом Міністерства соціальної політики України від 2 липня 2012 року № 390 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 30 липня 2012 року за № 1291/21603; надалі - Порядок № 390).
25.          Положення про територіальні органи Державної служби України з питань праці, затверджено Наказ Міністерства соціальної політики України від 27 березня 2015 року № 340 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 20 квітня 2015 року за № 438/26883; надалі - Положення № 340).
V. Позиція Верховного Суду
26.           Статтею 327 КАС України в редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
27.          За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
28.           Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
29.           Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
30.          Статтею 188-6 КУпАП передбачено адміністративну відповідальність за невиконання законних вимог посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, щодо усунення порушень законодавства про працю та загальнообов'язкове державне соціальне страхування або створення перешкод для діяльності цього органу.

31.          Об'єктивна сторона цього правопорушення полягає у невиконанні законних вимог посадових осіб органів спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з державного нагляду за додержанням законодавства про працю щодо усунення порушень законодавства про працю та загальнообов'язкове державне соціальне страхування або створенні перешкод для діяльності цих органів. 
32.          Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій прийшли до висновку, що відповідач не довів наявності об'єктивної сторони правопорушення, передбаченого статтею 188-6 КУпАП, у діях позивача, оскільки повідомлення про не допуск по телефону не може вважатися фактичним не допуском до проведення перевірки інспекторів. 
33.          Однак, колегія суддів Верховного Суду не погоджується із вищенаведеними висновками судів попередніх інстанцій, вважаючи його передчасним з огляду на наступне.
34.          Відповідно до статті 159 КАС України в редакції, яка діяла на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами. Вимоги щодо законності та обґрунтованості судового рішення законодавцем також закріплено у статті 242 КАС України, в редакції від 14 червня 2018 року.
35.          Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
36.          Суди першої та апеляційної інстанції, встановлюючи обставини справи зазначили, що на Управління не розповсюджується вимоги щодо обмеження перевірок, передбачених Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи», також вказали про відсутність обов'язку Управління попередньо повідомляти суб'єктів господарювання про проведення позапланових перевірок. Однак, при цьому прийшли до висновку про відсутність вини позивача у вчиненні правопорушення, передбаченого статтею 188-6 КУпАП, оскільки позивач не отримував повідомлення про проведення цієї перевірки та перебував з 8 по 23 вересня 2016 року у щорічній відпустці.
37.          Процедуру проведення Державною інспекцією України з питань праці та її територіальними органами перевірок додержання законодавства з питань праці у межах повноважень на момент виникнення спірних правовідносин визначав Порядок № 390.
38.          Пунктами 2, 3 Порядку № 390 встановлено, що право проведення перевірок мають посадові особи Держпраці України та її територіальних органів, які відповідно до своїх посадових обов'язків мають повноваження державного інспектора з питань праці.
39.          Інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених Законом України „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
40.          Підпунктом 5 пункту 6 Положення № 340 передбачено, що Управління Держпраці для виконання покладених на неї завдань має право проводити безперешкодно відповідно до вимог закону без попереднього повідомлення в будь-яку робочу годину доби перевірки виробничих, службових, адміністративних приміщень та об'єктів виробництва фізичних та юридичних осіб, які використовують найману працю та працю фізичних осіб, експлуатують машини, механізми, устаткування підвищеної небезпеки, та у разі виявлення фіксувати факти порушення законодавства, нагляд та контроль за дотриманням якого віднесено до повноважень Управління Держпраці.
41.          За перевіркою матеріалів справи, вбачається, що відповідно до наказу ТОВ «Пасат» № Н-003 від 7 вересня 2016 року директору цього підприємства - ОСОБА_1 з 8 вересня 2016 року надана відпустка. Проте, до адміністративної відповідальності Спірною постановою позивача було притягнуто як фізичну особу-підприємця, оскільки інспектора було не допущено до здійснення перевірки не ТОВ «Пасат», а ФОП ОСОБА_1 Даній обставині суди попередніх інстанцій оцінку не надали.
42.          У свою чергу, позапланова перевірка проводилась з 6 вересня 2016 року, а відповідно до наказу про відпустку ОСОБА_1 як директора ТОВ «Пасат» вибув у чергову щорічну відпустку з 8 вересня 2016 року.
43.          Окрім того, судами першої та апеляційної інстанції зазначено, що позивач отримував направлення на проведення цієї перевірки, йому було запропоновано надати відповідні документи, однак в телефонному режимі відповідачу повідомлено про не допуск інспекторів до позапланової перевірки, у зв'язку з відсутністю правових підстав. Проте, судами не встановлено дату отримання позивачем такого направлення, яким чином та коли йому пропонувалось надати документи для здійснення перевірки та кому і ким в телефонному режимі було повідомлено про не допуск інспекторів.
44.          Також необхідно вказати, що суди не встановили наявність найманих працівників у ФОП ОСОБА_1, не встановили коли і яким чином здійснювались спроби інспектора здійснити зазначену позапланову перевірку, чи були на підприємстві наявні працівники, оскільки чинним законодавством не передбачено обов'язку саме щодо керівника підприємства бути присутнім під час проведення перевірки, функції керівника, якщо він перебуває у відпустці, можуть покладатись на іншу відповідальну особу, що тимчасово здійснює його повноваження.
45.          Отже, без встановлення вищенаведених обставин неможливо стверджувати про неправомірність Спірної постанови.
46.          Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з'ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
47.          Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів.
48.          Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
49.          Судам під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.
VІ. Судові витрати
50.          З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.           Касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Львівській області задовольнити частково.
2.           Постанову Стрийського міськрайонного суду Львівської області від 17 лютого 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року у справі № 456/3496/16-а скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
          Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 

Головуючий                                                                                          М. І. Смокович 

Судді                                                                                                    О. В. Білоус

                                                                                                    Т. Г. Стрелець