ПОСТАНОВА
Іменем України
Київ

02 жовтня 2018 року 
справа №2а-18853/10/2670
адміністративне провадження №К/9901/3358/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Ханової Р.Ф.(суддя-доповідач),
суддів: Гончарової І.А., Олендера І.Я.,
при секретарі судового засідання Гутніченко А.  М.

за участю прокурора Кузнецової Ю.В. - посвідчення від 26 листопада 2013 року №  023135,
представника позивача Іщенко В.В. - ордер, серія КС №  429043,
представника відповідача Трохимчука Д.О. - посвідчення №  20, довіреність від 10 вересня 2018 року №  25/09/73-Д, Чорної Ю.О. - посвідчення №  28, довіреність від 27 грудня 2018  року №  25/17/84-Д,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Державної аудиторської служби України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 липня 2015 року у складі колегії суддів Іщука І.  О., Погрібниченка І.  М., Шульженка В.  П. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2015 року у складі колегії суддів Саприкіної І.  В., Карпушової О.  В, Кобаля М.  І. у справі №  2а-18853/10/2670 за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій, скасування вимог,

У С Т А Н О В И В:

У грудні 2010 року Публічне акціонерне товариство «Укрнафта» (далі - Товариство, позивач у справі, правонаступник Відкритого акціонерного товариства «Укрнафта») звернулося до суду з позовом до Державної аудиторської служби України (далі - Служба, контролюючий орган, відповідач, правонаступник Державної фінансової інспекції України) про визнання протиправними дій Головного контрольно-ревізійного управління України щодо здійснення перевірки питань, висновки по яких зафіксовані у пунктах 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 19, 20, 21 акта ревізії фінансово-господарської діяльності від 08 червня 2010 року №05-21/80; визнання протиправними дій Головного контрольно-ревізійного управління України по складенню вимоги, оформленої листом від 27 серпня 2010 року №05-14/975; визнання протиправними та скасування вимог, оформлених листом Головного контрольно-ревізійного управління України від 27 серпня 2010 року №05-14/975, з мотивів їх безпідставності.
31 березня 2011 року постановою Окружного адміністративного суду м.  Києва, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2011 року, позов задоволено у повному обсязі.

22 жовтня 2013 року ухвалою Вищого адміністративного суду України рішення судів попередніх інстанцій залишено без змін.

07 лютого 2014 року, не погодившись з ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22 жовтня 2013 року, заступник Генерального прокурора України звернувся із заявою про її перегляд з підстави неоднакового застосування касаційним судом статті 12 Господарського кодексу України.

08 липня 2014 року постановою Верховного Суду України заява заступника Генерального прокурора України задоволена, ухвала Вищого адміністративного суду України від 22 жовтня 2013 року скасована, а справу направлено на новий розгляд до суду касаційної інстанції.

Верховний Суд України зазначив, що однією з обов'язкових умов віднесення тієї чи іншої юридичної особи до категорії суб'єктів господарювання державного сектора економіки є наявність у статутному капіталі такої особи частки держави, розмір якої перевищує 50 %, або ж є достатнім для надання права державі вирішального впливу на її господарську діяльність.

У вказаній постанові Верховний Суд України сформулював позицію, відповідно до якої суб'єкт господарювання не втрачає статусу підприємства державного сектора економіки та його діяльність може бути перевірена органами державної контрольно-ревізійної служби і тоді, коли його акції (корпоративні права) передаються в управління іншому підприємству державного сектора економіки.

25 грудня 2014 року ухвалою Вищого адміністративного суду України у складі колегії суддів Донця О.Є., Логвиненка А.О., Мороза В.Ф., справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Під час здійснення нового судового розгляду, відповідно до вказівок Вищого адміністративного суду України, судам слід було дослідити обставини, пов'язанні із виконанням вимог Закону України «Про управління об'єктами державної власності», які діяли у періоді, що перевірявся відповідачем, та пов'язували виникнення та існування правовідносин з управління об'єктами державної власності, з метою встановлення того, чи вважались у такий період акції позивача у кількості 50 % плюс одна акція статутного капіталу об'єктом здійснення відповідними суб'єктами управління об'єктами державної власності. Для цього судам необхідно витребувати у Фонду державного майна України докази існування відносин з управління акціями позивача у кількості 50 % плюс одна акція статутного фонду останнього, зокрема, докази укладення відповідних договорів доручення та самі договори.

Крім того, при новому розгляді справи повинні знайти відповідну правову оцінку сформульовані відповідачем вимоги, оформлені листом Головного контрольно-ревізійного управління України від 27 серпня 2010 року №  05-14/975, з огляду на приписи Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» та Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550.

02 липня 2015 року постановою Окружного адміністративного суду міста Києва, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2015 року, позовні вимоги задоволено у повному обсязі.

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з відсутності повноважень відповідача на проведення ревізії з питань, визначених у позовних вимогах, а відтак протиправності дій щодо складання вимоги за наслідком проведення такої ревізії. 

19 жовтня 2015 року Державною фінансовою інспекцією України до Вищого адміністративного суду України подано касаційну скаргу.

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, а саме положень пункту 2 статті 22, статті 126 Господарського кодексу України, статей 3, 4 Закону України «Про управління об'єктами державної власності», частину 3 статті 42 Закону України «Про акціонерні товариства», статті 2, 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», пунктів 35, 46, 49, 50 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №  550, доводить правомірність своїх дій щодо проведення перевірки та висунення вимоги про усунення виявлених порушень.

20 жовтня 2015 року ухвалою Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу Інспекції залишено без руху та надано строк для усунення недоліків до 05 листопада 2015 року.

10 листопада 2015 року ухвалою Вищого адміністративного суду України відстрочено сплату судового збору до 04 грудня 2015 року (у подальшому судовий збір сплачено), відкрито касаційне провадження та витребувано з Окружного адміністративного суду міста Києва справу №  2а-18853/10/2670. 

26 листопада 2015 року до Вищого адміністративного суду України подано заперечення на касаційну скаргу, в яких позивач спростовує доводи касаційної скарги, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

03 грудня 2015 року справа №  2а-18853/10/2670 надійшла до Вищого адміністративного суду України.

26 вересня 2017 року проведено повторний автоматизований розподіл судової справи (суддя-доповідач Мороз Л.  Л.).

11 січня 2018 року справу №  2а-18853/10/2670 передано до Верховного Суду.

17 серпня 2018 року відповідачем до суду касаційної інстанції подано клопотання про заміну сторони правонаступником - Державною аудиторською службою України, яке задоволено Судом у відповідності до статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, що діє на момент розгляду судом касаційною інстанцією).

21 вересня 2018 року та 28 вересня 2018 року на виконання ухвали Верховного Суду від 11 вересня 2018 року сторонами відповідно надано додаткові пояснення у справі.

Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Касаційний розгляд справи здійснюється у відкритому судовому засіданні відповідно до статті 344 Кодексу адміністративного судочинства України.

Верховний Суд, переглянувши постанову суду першої інстанції та ухвалу суду апеляційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, вбачає підстави для задоволення касаційної скарги.

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Зазначеним вимогам закону оскаржувані судові рішення не відповідають.
Суди першої та апеляційної інстанцій установили, що на виконання доручення Кабінету Міністрів України від 02 квітня 2010 року № 17188/1/1-10 у період з 06 квітня 2010 року по 01 червня 2010 року відповідачем проведено ревізію фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01 січня 2008 року по 01 квітня 2010 року, за результатами якої складено акт від 08 червня 2010 року № 05-21/80 (далі - акт ревізії).
Доручення Кабінету Міністрів України від 02 квітня 2010 року № 17188/1/1-10 позивачем не оскаржувалося.

27 серпня 2010 року відповідачем складено та направлено на адресу позивача лист №  05-14/975 «Про результати ревізії ВАТ «Укрнафта» з вимогами, сформульованими за результатами проведеної ревізії, а саме 1) розглянути матеріали ревізії та розробити заходи щодо недопущення в подальшому аналогічних порушень та недоліків; 2) розглянути доцільність участі Відкритого акціонерного товариства «Укрнафта» у спільній діяльності та діяльності спільних підприємств, що несуть збитковий характер; 3) забезпечити відшкодування зайво понесених витрат згідно чинного законодавства; 4) посилити контроль за нарахуванням пені (штрафних санкцій) до боржників; 5) у визначеному законодавством порядку вирішити питання щодо притягнення до дисциплінарної та матеріальної відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях.

За наслідками судового розгляду судами попередніх інстанцій, з урахуванням вказівок Вищого адміністративного суду України встановлено, що Відкрите акціонерне товариство «Укрнафта» створено у процесі корпоратизації відповідно до наказу Державного комітету України по нафті і газу від 23 лютого 1994 року №57.

З листа Фонду державного майна України від 10 лютого 2015 року № 10-31-2600 «Щодо обліку акцій ПАТ «Укрнафта» судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що наказом Фонду державного майна України від 14 липня 1994 року №26-ДПК «Про прийняття рішення щодо приватизації корпоратизованих об'єктів» та наказом Фонду від 31 січня 1995 року №24-ПРА «Про затвердження плану розміщення акцій відкритого акціонерного товариства «Укрнафта», яке створено шляхом корпоратизації» затверджено план розміщення акцій та продаж акцій відкритого акціонерного товариства «Укрнафта».

Розміщення Фондом державного майна України 100 % пакету акцій відкритого акціонерного товариства «Укрнафта» було здійснено наступним чином:
- 8,56% - працівникам підприємства, майно якого приватизується, іншим громадянам, які мають право на пільгове придбання акцій, керівникам підприємства, які мають право на додаткове придбання акцій у 1995 році;
- 39,46% - продаж акцій на сертифіцірованому аукціоні за приватизаційні майнові сертифікати у 1996 році.

Відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 25 травня 1998 року №747 «Про утворення Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» Фонд державного майна України актом від 02 вересня 1998 №203 передав 50%+1 акція відкритого акціонерного товариства «Укрнафта» до статутного фонду Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» - орган управління: Міністерство енергетики та вугільної промисловості України (Національну акціонерну компанію «Нафтогаз України» утворено цією ж Постановою).

- 10,98% - продаж акцій на фондовій біржі у 1999 році та у 2003 році.

Відповідно до акта від 02 вересня 1998 року №203, складеного на виконання Постанови №  747, Фонд державного майна України передав, а Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» прийняла 50 відсотків плюс одна акція Відкритого акціонерного товариства «Укрнафта».

Розпорядженням Фонду державного майна України від 02 вересня 1998 року №1316-РРА, виданим на підставі Постанови №747 та акта від 02 вересня 1998 року №203, голові правління відкритого акціонерного товариства «Укрнафта» надано дозвіл щодо внесення змін до Реєстру акціонерів відкритого акціонерного товариства «Укрнафта», а саме - зменшити державну частку акцій на 27 114 256 шт., видати Національній акціонерній компанії «Нафтогаз України» сертифікат на сумарну номінальну вартість акцій акціонерного товариства в кількості 27 114 256 штук, що становить 50 відсотків статутного капіталу плюс одна акція.

Згідно сертифіката акцій серії А від 04 листопада 2002 року №1 Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» є власником 27 114 256 акцій Відкритого акціонерного товариства «Укрнафта».

Зазначене вище підтверджено листом Фонду державного майна України від 29 вересня 2004 року №31-1/2-728, в якому вказано, що на рахунку Фонду державного майна України акції позивача не обліковуються, а пакет акцій 50 відсотків плюс одна акція останнього згідно з актом від 02 вересня 1998 року №203 передано до Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України».

Касаційна скарга податкового органу підлягає перегляду в межах доводів та вимог відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України.

Доводи касаційної скарги зводяться до обґрунтування відповідачем правомірності своїх дій внаслідок того, що позивач відноситься до суб'єктів господарювання державного сектора економіки як такий, державна частка у статутному фонді якого перевищує п'ятдесят відсотків та є достатньою для надання права державі вирішального впливу на його господарську діяльність.

Аргументи щодо наявності у позивача правового статусу суб'єкта господарювання державного сектору економіки досліджено та оцінено судами попередніх інстанцій на підставі встановлених обставин справи. 

Судами попередніх інстанцій застосовано приписи Порядку управління акціями, паями, частками господарських товариств, які перебувають у загальнодержавній власності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1995 року №1056 (діяли на момент передачі акцій) та Закону України «Про управління об'єктами державної власності» від 21 вересня 2006 року №185-V, на підставі яких зроблено висновок, що правовідносини з управління об'єктами державної власності, зокрема корпоративними правами держави, як на дату факту передачі у вересні 1998 року акцій позивача до статутного капіталу Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України», так і у період, за який відповідачем проводилась ревізія, тобто з 01 січня 2008 року по 31 березня 2010 року, виникали на підставах та у порядку, визначених вищевказаними нормативно-правовими актами та оформлялися договорами доручення, предметом яких визначались відповідні корпоративні права та здійснення управління ними.

Спростовуючи доводи контролюючого органу щодо статусу позивача, як підконтрольної установи, суди виходили з того, що сторонами не надано доказів укладення відповідних договорів доручення між Фондом державного майна та відповідним суб'єктом управління об'єктами державної власності, зокрема Національною акціонерною компанією «Нафтогаз України» або Міністерством енергетики та вугільної промисловості України, на здійснення прав на участь в управлінні товариством, тобто доказів існування відносин з управління акціями позивача у кількості 50 % плюс одна акція статутного фонду останнього на момент проведення ревізії, відтак судами не встановлено наявності у позивача всіх ознак, передбачених статтею 22 Господарського кодексу України.

Верховний Суд не може погодитися з такими висновками судів попередніх інстанцій, виходячи з такого.

Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-ХІІ (далі - Закон №  2939), визначаючи правові та організаційні засади здійснення такого контролю, встановлює, серед іншого, завдання, функції та права органу державного фінансового контролю.

Відповідно до абзацу першого статті 2 Закону №2939-ХІІ (у редакції, що діяла на момент виникнення правовідносин) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності, серед іншого, у суб'єктів господарювання державного сектору економіки.

У постанові Верховного Суду України від 08 липня 2014 року у цій справі сформульовано правову позицію, відповідно до якої однією з обов'язкових умов віднесення тієї чи іншої юридичної особи до категорії суб'єктів господарювання державного сектора економіки є наявність у статутному капіталі такої особи частки держави, розмір якої перевищує 50 %, або ж є достатнім для надання права державі вирішального впливу на її господарську діяльність.

Згідно з частиною третьою статті 126 Господарського кодексу України вирішальна залежність між асоційованими підприємствами виникає у разі, якщо між підприємствами встановлюються відносини контролю-підпорядкування за рахунок переважної участі контролюючого підприємства в статутному фонді та/або загальних зборах чи інших органах управління іншого (дочірнього) підприємства, зокрема, володіння контрольним пакетом акцій.

За змістом пункту шостого частини першої статті 2 Закону України «Про акціонерні товариства» від 17 вересня 2008 року №  514-VI контрольний пакет акцій - це пакет із 50 і  більше відсотків простих акцій акціонерного товариства.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що контрольним пакетом акцій позивача володіє Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», приватизація якого заборонена, яке є вертикально-інтегрованою нафтогазовою компанією, що здійснює повний цикл операцій з розвідки та розробки родовищ, експлуатаційного та розвідувального буріння, транспортування та зберігання нафти і газу, постачання природного і скрапленого газу споживачам.

У постанові Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі №  910/15151/17 за позовом Національного антикорупційного бюро України до Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Котлас» про визнання правочинів недійсними, встановлено на підставі листа Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 27 вересня 2017 року №  12/04/19530, що Держава Україна в особі Кабінету Міністрів України опосередковано володіє контрольним пакетом акцій Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» у кількості 50% та одна акція, та здійснює вирішальний вплив на господарську діяльність Публічного акціонерного товариства «Укрнафта», який здійснюється через Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України».

Установлені Верховним Судом у справі №  910/15151/17 обставини підтверджують обґрунтованість доводів касаційної скарги щодо наявності у позивача статусу «суб'єкта господарювання державного сектору економіки» і, як наслідок, правомірність реалізації повноважень органу державного фінансового контролю щодо проведення ревізії такого суб'єкта господарювання з усіх питань його господарської діяльності.
У відповідності до статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній на час розгляду справи судом касаційної інстанції), встановлені цим рішенням обставини є підставою звільнення від доказування.

Постанова Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі №  910/15151/17 набрала законної сили, висновок Верховного Суду у цій справі цілком відповідає правовій позиції  Верховного Суду України, висловленій у постанові від 08 липня 2014 року.
Згідно з приписами частини п'ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Верховний Суд не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що при здійсненні фінансового контролю позивача відповідач може вчиняти дії, спрямовані на перевірку лише тієї частини діяльності підконтрольної установи, яка пов'язана з використанням, збереженням державного чи комунального майна чи коштів, оскільки судами першої та апеляційної інстанції надано помилкову оцінку повно та всебічно встановленим обставинам справи в частині визначення правового статусу позивача як непідконтрольної відповідачу установи.

Суд зауважує, що предметом позовних вимог є протиправність дій контролюючого органу щодо проведення ревізії із означених питань та формулювання відповідних висновків в акті ревізії та вимозі, з підстав наявності у позивача статусу «непідконтрольної» установи. Наявність або відсутність складу фінансових правопорушень не є спірною у цій справі, відтак ці питання знаходяться поза межами касаційного перегляду.

Відповідно до частин першої, третьої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Верховний Суд зазначає, що у цій справі судами попередніх інстанцій допущено неправильне застосування норм матеріального права, внаслідок чого надана помилкова правова оцінка обставинам, які повно встановлені під час судового розгляду у судах першої та апеляційної інстанцій.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу Державної аудиторської служби України задовольнити. 

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 липня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2015 року у справі №  2а-18853/10/2670 - скасувати.

Прийняти нову постанову.

В задоволенні адміністративного позову Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій Головного контрольно-ревізійного управління України щодо здійснення перевірки питань, висновки по яких зафіксовані у пунктах 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 19, 20, 21 акта ревізії фінансово-господарської діяльності від 08 червня 2010 року №05-21/80; визнання протиправними дій Головного контрольно-ревізійного управління України по складенню вимоги, оформленої листом від 27 серпня 2010 року №05-14/975; визнання протиправними та скасування вимог, оформлених листом Головного контрольно-ревізійного управління України від 27 серпня 2010 року №05-14/975 - відмовити.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                           Р.Ф.Ханова

Судді:                                                                                                     І.А.Гончарова                                                                                                                
                                                                                                    І.Я.Олендер