ПОСТАНОВА
Іменем України

16 жовтня 2018 року 
м. Київ

справа №1522/25556/12
адміністративне провадження №К/9901/5618/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),
суддів: Мороз Л.Л.,  Бучик А.Ю., 

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Приморського районного суду м.Одеси від 3 жовтня 2013 року (головуючий суддя Свячена Ю.Б.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2015 року (головуючий суддя Коваль М.П., судді: Запорожан Д.В., Шеметенко Л.П.) у справі №1522/25556/12 за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Одеської міської ради, Приморської районної адміністрації Одеської міської ради, третя особа ОСОБА_2, про визнання протиправними та скасування розпоряджень, -

ВСТАНОВИВ:

У серпні 2008 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Виконавчого комітету Одеської міської ради (далі - Виконком), Приморської районної адміністрації Одеської міської ради (далі - Приморська РА), в якому просила визнати протиправними та скасувати розпорядження Центральної районної адміністрації виконавчого комітету Одеської міської ради народних депутатів від 22.09.1997 року №1195 та розпорядження Приморської РА від 12.12.2007 року №2534.

В обґрунтування своїх вимог посилалася на те, що разом з чоловіком та двома синами проживають у двокімнатній квартирі АДРЕСА_1 загальною площею 39,08 кв.м., на підставі договору житлового найму згідно з рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 05.07.2004 року. До отримання зазначеної квартири позивач разом зі своєю матір'ю ОСОБА_3 та іншими членами сім'ї проживала у квартирі №23 в тому ж будинку. Рішенням Виконавчого комітету Центральної районної ради народних депутатів м. Одеси №10 від 03.01.1986 року ОСОБА_3 було надано дві кімнати площею 22,35 кв.м. окремої квартири АДРЕСА_3 під підсобне приміщення, а номер квартири 13 був знятий з обліку ЖЕО.

ІНФОРМАЦІЯ_1 ОСОБА_3 померла, у зв'язку з чим розпорядженням Приморської РА №704 від 04.04.2006 року та розпорядженням Приморської РА №1748 від 19.07.2006 року вищевказане нежитлове приміщення колишньої квартири АДРЕСА_3 було вирішено переоформити на доньку ОСОБА_3 - ОСОБА_1 З метою реалізації вказаного розпорядження, позивачем замовлено технічний паспорт, при виготовленні якого з'ясувалося, що загальна площа приміщення складає не 22,35 кв.м, а 33,5 кв.м. Звернувшись до Приморської РА щодо внесення змін до розпорядження №704 від 04.04.2006 року відносно метражу нежитлового приміщення, отримала відповідь, що заяву буде винесено на розгляд засідання громадської житлової комісії. Проте, розпорядженням №2534 від 12.12.2007 року Приморська РА скасувала вищевказані розпорядження №704 від 04.04.2006 року та №1748 від 19.07.2006 року, оскільки після смерті ОСОБА_3 розпорядженням Центральної районної адміністрації виконкому ОМР №1195 від 22.09.1997 року нежитлове приміщення колишньої квартири АДРЕСА_3 було передано під відновлення ОСОБА_2

Позивач вважає, що розпорядження Центральної районної адміністрації виконкому Одеської міської ради народних депутатів від 22.09.1997 року №1195 прийнято на підставі недостовірних відомостей, які були подані ОСОБА_2, а саме щодо наявності родинного зв'язку між нею та ОСОБА_3 Так, позивач зазначає, що ОСОБА_2 не є онукою ОСОБА_3, а є падчеркою брата позивача - ОСОБА_4 (син ОСОБА_3.). Тому у Центральної районної адміністрації виконкому Одеської міської ради народних депутатів не було правових підстав для передачі ОСОБА_2 квартири №13 для відновлення за власний рахунок. У 1986 році приміщення було передано ОСОБА_3, яка є матір'ю позивача, у цих приміщеннях окрім ОСОБА_2 була прописана уся сім'я (5 чол.), які мали рівні права щодо користування. Проте, Центральна райадміністрація не пересвідчилася у наявності згоди усіх членів сім'ї на передачу під відновлення квартири №13.

Постановою Приморського районного суду м.Одеси від 3 жовтня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2015 року, у задоволенні позову відмовлено. Суди дійшли висновку, що спірні рішення відповідають нормам чинного на час їх прийняття законодавства.

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалу апеляційного суду і прийняти нову постанову про задоволення позову.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами не перевірено законність прийняття розпорядження Центральної районної адміністрації виконкому ОМР №1195 від 22.09.1997 року, та не враховано, що крім ОСОБА_2 у квартирі АДРЕСА_2 після смерті ОСОБА_3 залишились зареєстрованими: ОСОБА_4 (вітчим ОСОБА_2.), його сестра ОСОБА_1 (позивач по справі), ОСОБА_5, (чоловік позивача), а також малолітні діти: ОСОБА_6 і ОСОБА_7 У порушення вимог ст.ст. 103, 104 ЖК України розпорядження про надання приміщення ОСОБА_2 було прийнято без їх згоди. Крім того, на думку позивача, саме на відповідача покладено обов'язок доказування правомірності прийнятих рішень, який ним, в порушення ч.2 ст.71 КАС України, не виконано, а тому посилання судів на те, що позивач не довів протиправності прийнятих рішень є такими, що суперечить нормам КАС України.

Всі учасники справи не з'явилися у судове засідання, хоча і повідомлялися належним чином про дату, час і місце судового розгляду, у зв'язку з чим справа розглядається у письмовому провадженні, відповідно до пункту 2 частини першої статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і дотримання ними норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправним і скасування розпорядження Приморської РА від 12.12.2007 року №2534, суди не прийняли до уваги таке.

Як встановлено судами, згідно рішення Виконавчого комітету Центральної районної ради народних депутатів №10 від 03.01.1986 року 2 кімнати окремої квартири №13 були передані ОСОБА_3, матері позивача, під підсобне приміщення, тобто приміщення нежитлового фонду.

Розпорядженням Приморської РА №704 від 04.04.2006 року було переоформлено нежитлове приміщення (кв. №13) площею 22,35 кв.м. розташоване у підвальній частині будинку за адресою: АДРЕСА_1, яким користувалася ОСОБА_3 на її доньку ОСОБА_1

Розпорядженням Приморської районної адміністрації Одеської міської ради від 12.12.2007 року №2534 скасовані розпорядження Приморської райадміністрації від 04.04.2006 року № 704 та від 19.07.2006 року №1748 з тих підстав, що вони суперечать діючому законодавству та на момент їх прийняття діяло розпорядження №1195 від 22.09.1997 року.

Отже, спірним розпорядженням №2534 зокрема, скасовано розпорядження Приморської райадміністрації від 04.04.2006 року №704, на підставі якого у ОСОБА_1 виникли права та з метою реалізації якого ОСОБА_1 вчинялися дії, направлені на переоформлення спірних приміщень.

Статтею 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону №280/97-ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

Окрім цього, в Рішенні №7-рп/2009 Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Отже, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Такі рішення можуть бути скасовані або змінені в судовому порядку.

Враховуючи, що на виконання розпорядження Приморської РА №704 від 04.04.2006 року ОСОБА_1 вчинялися дії, направлені на переоформлення спірних приміщень, є підстави вважати, що на його підставі виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією суб'єктивних прав позивача, і вона заперечує проти їх зміни чи припинення.

Отже, розпорядження Приморської РА №704 від 04.04.2006 року є ненормативним (індивідуальним) правовим актом, тобто є актом одноразового застосування. На його підставі виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією суб'єктивних прав позивача, а тому орган місцевого самоврядування не мав правових підстав для його скасування чи зміни. Таке рішення, виходячи з вищенаведених норм чинного законодавства, могло бути скасовано лише у судовому порядку, у зв'язку з чим колегія суддів касаційного суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування розпорядження Приморської РА від 12.12.2007 року №2534, як такого, що прийняте поза межами повноважень виконавчого органу ради.

Перевіряючи правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права під час вирішення позовних вимог в частині скасування розпорядження №1195 від 22.09.1997р., суди попередніх інстанцій не звернули увагу на таке.

Згідно вимог пп. 2 п. а ст. 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (чинного та в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, облік громадян, які відповідно до законодавства потребують поліпшення житлових умов; розподіл та надання відповідно до законодавства житла, що належить до комунальної власності; вирішення питань щодо використання нежилих приміщень, будинків і споруд, що належать до комунальної власності.

Розпорядження щодо передачі ОСОБА_2 під відновлення квартири АДРЕСА_3 було прийнято на підставі заяви та представлених документів ОСОБА_2, а також враховуючи її перебування на квартирному обліку.

Підставою для скасування цього розпорядження позивач вказує на те, що  ОСОБА_2 вказала недостовірні відомості щодо родинного зв'язку з ОСОБА_3, а саме, що вона є онукою. 

Натомість, згідно довідки, яку ОСОБА_2 надала Центральній районній адміністрації Виконкому Одеської міської ради народних депутатів, вказано, що вона є донькою невістки ОСОБА_3

Розглядуючи вказані позовні вимоги в порядку адміністративного судочинства, суди попередніх інстанцій не звернули увагу, що предметом спору є оскарження права ОСОБА_2 на спірне приміщення.

Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України).

Справою адміністративної юрисдикції у розумінні пункту 1 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України).

Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

З аналізу наведених процесуальних норм вбачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб'єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.

У справі, яка розглядається, позивач звернулася до суду з вимогою про скасування розпорядження №1195 від 22.09.1997р., яким ОСОБА_2 передано спірне приміщення під відновлення квартири АДРЕСА_3. Тобто позивач фактично оспорює набуте третьою особою право на нерухоме майно. При цьому позовні вимоги обґрунтовує наявністю власного приватного інтересу на спірне приміщення, право на яке позивач набула на підставі розпорядження Приморської РА №704 від 04.04.2006р.

Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Відповідно до частини четвертої статті 11 ЦК у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб'єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення цивільних прав та обов'язків.

Відповідно до статті 16 ЦК до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої зазначеної статті).

Згідно з частиною першою статті 21 ЦК суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб'єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між суб'єктом владних повноважень та суб'єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб'єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.

Як убачається з матеріалів справи та установлених судами фактичних обставин справи, спірні правовідносини виникли між учасниками справи (здебільшого між позивачем та третьою особою) щодо права на нерухоме майно, що виключає можливість розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства. Такий спір має вирішуватися судами за правилами ЦПК.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Відповідно до пункту 5 частини першої стаття 349 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції діючій з 15 грудня 2017 року, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Згідно зі статтею 354 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Відповідно до статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 1). 

Відповідно до частини першої статті 239 Кодексу, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Оскільки обставини справи встановлені з достатньою повнотою, але судові рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним і скасування розпорядження Приморської РА від 12.12.2007 року №2534 ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права, вони підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позову в цій частині.

В іншій частині судові рішення підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі, оскільки позовні вимоги щодо скасування розпорядження Центральної районної адміністрації виконавчого комітету Одеської міської ради народних депутатів від 22.09.1997 року №1195 мають вирішуватися в порядку цивільного судочинства.

Керуючись статтями 238, 345, 349, 351, 354 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Приморського районного суду м.Одеси від 3 жовтня 2013 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2015 року у справі №1522/25556/12 скасувати.

Ухвалити нове рішення.

Позов ОСОБА_1 задовольнити частково.

Визнати протиправним і скасувати розпорядження Приморської районної адміністрації Одеської міської ради від 12 грудня 2007 року №2534.

Провадження у справі №1522/25556/12 в частині позовних вимог про визнання протиправним і скасування розпорядження Центральної районної адміністрації виконавчого комітету Одеської міської ради народних депутатів від 22.09.1997 року №1195 закрити.

Роз'яснити ОСОБА_1 її право на звернення до суду з позовом в порядку цивільного судочинства.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон
Л.Л. Мороз 
 А.Ю. Бучик ,
Судді Верховного Суду