ПОСТАНОВА
Іменем України
 
11 вересня 2018 року
м. Київ
Справа № 910/21404/17
Провадження № 12-156гс18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді  Князєва В. С.,
судді-доповідача Бакуліної С. В.,
суддів Антонюк Н. О., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І.,           Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
                                                                 
за участю секретаря судового засідання – Федорченка В. М.,
представника прокуратури – Коркішка В. М.,
представника позивача (1) – Колток О. М.,
представника позивача (2) – Сажієнко І. О.,
представника позивача (3) – Сажієнко І. О.,
представника відповідача – Глобенко Л. В.,
представника третьої особи – не з’явився,
 
розглянула у відкритому судовому засіданні  касаційну скаргу Київського квартирно-експлуатаційного управління Міністерства оборони України на постанову Київського апеляційного господарського суду від 23 квітня 2018 року (судді: Разіна Т. І. – головуючий, Сулім В. В., Яковлєв М. Л.) та ухвалу Господарського суду міста Києва від  26 лютого 2018 року (суддя Чебикіна С. О.) у справі № 910/21404/17 за позовом першого заступника військового прокурора Центрального регіону України в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України (1), Міністерства оборони України (2) та Київського квартирно-експлуатаційного управління Міністерства оборони України(3) до Київської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача  – Установи «28 управління начальника робіт» Міністерства оборони України, про визнання недійсним рішення.
 
1. Короткий зміст позовних вимог
1.1. У листопаді 2017 року перший заступник військового прокурора Центрального регіону України звернувся до  Господарського суду міста Києва з позовом в інтересах держави в особі позивачів: Кабінету Міністрів України (1), Міністерства оборони України (2) та Київського квартирно-експлуатаційного управління Міністерства оборони України (3) до Київської міської ради, в якому просив суд визнати недійсним рішення Київської міської ради від 10 грудня                             2014 року № 644/644 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Установі «28 управління начальника робіт» по вул. Россошанській, 3 у Дарницькому районі м. Києва для будівництва житла військовослужбовцям».
1.2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що прийняте відповідачем  оскаржуване рішення № 644/644 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Установі «28 управління начальника робіт» по вул. Россошанській, 3 у Дарницькому районі м. Києва для будівництва житла військовослужбовцям» було прийнято з порушення приписів статей  13, 77, 84, 141, 142, 155 Земельного кодексу України (далі – ЗК України), статті 24 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки лист Міністра оборони України від 06 лютого 2008 року                № 220/416, в якому було надано згоду на припинення права користування частини земельної ділянки військового містечка № 147 площею 1,95 га, що розташована на вул. Россошанській, 3 у м. Києві, не є тотожним заяві про добровільну відмову  від права постійного користування земельною ділянкою.
1.3. Таким чином, прокурор зазначає, що прийняте відповідачем рішення є незаконним та таким, що підлягає визнанню недійсним в судовому порядку.
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2.1. Господарський суд міста Києва ухвалою від 1 грудня 2017 року порушив провадження у справі та призначив її до розгляду.
2.2. Ухвалою від 17 січня 2018 року Господарський суд міста Києва у порядку статті 50 Господарського процесуального кодексу України (далі – ГПК України) в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року, залучив до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самосійних вимог на предмет спору на стороні відповідача – Установу «28 управління начальника робіт» Міністерства оборони України.
2.3. Господарський суд міста Києва ухвалою від 26 лютого 2018 року,  залишеною без змін постановою Київського апеляційного господарського суду від 23 квітня 2018 року, закрив провадження у справі № 910/21404/17.
2.4. Закриваючи провадженні у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 231 ГПК України в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року, місцевий господарський суд виходив із того, що даний спір не підлягає вирішенню в господарських судах України, оскільки рішення Київської міської ради від                      10 грудня 2014 року № 644/644 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Установі «28 управління начальника робіт» по вул. Россошанській, 3 у Дарницькому районі м. Києва для будівництва житла військовослужбовцям» є актом ненормативного характеру органу місцевого самоврядування, що дозволяє вчинити певні дії, які самі по собі не породжують прав на землю.
3. Вимоги касаційної скарги та короткий зміст наведених у ній доводів
3.1. 11 травня 2018 року Київське квартирно-експлуатаційне управління Міністерства оборони України звернулося до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Київського апеляційного господарського суду від 23 квітня 2018 року та ухвалу Господарського суду міста Києва від 26 лютого 2018 року, у якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
3.2 На обґрунтування касаційної скарги Київське квартирно-експлуатаційне управління Міністерства оборони України посилається на те, що окрім суб’єктного складу, предмет спору носить приватноправовий характер та не стосується захисту прав у сфері публічно-правових відносин; владні ознаки відповідача не змінюють приватноправової природи спірних відносин. 
3.3. Оскільки підстави позову випливають із спірних правовідносин, що мають приватноправовий характер, і він не пов'язаний безпосередньо зі здійсненням владних управлінських повноважень, вважає, що цей спір не відноситься до компетенції судів адміністративної юрисдикції та не може ними розглядатися. 
4. Надходження касаційної скарги на розгляд Великої Палати Верховного Суду
4.1. Згідно із частиною шостою статті 302 ГПК України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб’єктної юрисдикції.
4.2. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою від                4 червня 2018 року відкрив касаційне провадження у справі № 910/21404/17 за касаційною скаргою позивача-3 на постанову Київського апеляційного господарського суду від 23 квітня 2018 року та ухвалу Господарського суду міста Києва від 26 лютого 2018 року й передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 302 ГПК України, оскільки позивач-3 оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
5. Позиція Великої Палати Верховного Суду у справі
5.1. Відповідно до частини першої статті 1 ГПК України в редакції, чинній на час звернення прокурора до суду з позовом підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності, мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
5.2. Господарський суд порушує справи за позовними заявами підприємств та організацій, які звертаються до господарського суду за захистом своїх прав та охоронюваних законом інтересів (абзац другий частини першої статті 2 ГПК України у згаданій редакції).
5.3. Підвідомчість господарських справ установлено статтею 12 ГПК України                 (у вказаній редакції), за змістом пункту 6 частини першої якої господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають із земельних відносин, у яких беруть участь суб'єкти господарської діяльності, за винятком тих, що віднесено до компетенції адміністративних судів.
5.4. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким ГПК України викладено в новій редакції.
5.5. ГПК України в редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, також установлює, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку зі здійсненням господарської діяльності, та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов'язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці; справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб'єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб'єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем; й інші справи у спорах між суб'єктами господарювання (пункти 6, 10, 15 частини першої статті 20 цього Кодексу).
5.6. Разом з тим згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду з позовом, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Аналогічну норму закріплено в частині першій статті 19 цього Кодексу в редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
5.7. Таким чином, до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників є суб'єктом владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
5.8. При цьому визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.
5.9. Публічно-правовий спір має свою особливість суб'єктного складу – участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте, сам по собі факт участі у спорі органу державної влади, орган місцевого самоврядування, не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити до справи адміністративної юрисдикції.
5.10. Отже, під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, обставин у справі.
5.11. Згідно із частинами першою та четвертою статті 11 Цивільного кодексу України (далі – ЦК України) цивільні права та обов'язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов'язки. У випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування.
5.12. Цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої статті 16 ЦК України).
5.13. Водночас правовідносини щодо володіння, користування і розпорядження землею регулюються, зокрема, приписами ЗК України, а також прийнятими відповідно до нього нормативно-правовими актами.
5.14. Згідно із частинами другою та третьою статті 78 ЗК України право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них. Земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності. Згідно із частиною першою статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. 
5.15. Рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з точки зору його законності, а вимога про визнання рішення незаконним – розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимогу про визнання рішення незаконним можна розглядати як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред'являти до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного права особи, що виникло в результаті рішення суб'єкта владних повноважень.
5.16. Таким чином, аналіз статті 12 ГПК України та статті 17 КАС України (у редакціях, чинних на час звернення прокурора з позовом) дає підстави для висновку, що при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ у кожній конкретній справі не достатньо застосування виключно формального критерію – визначення суб'єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб'єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер спірних правовідносин, із яких виник спір.
5.17. Як зазначав у позові прокурор,  об’єктом спірного рішення Київської міської ради від 10 грудня 2014 року № 644/644 є земельна ділянка, що розташована в межах військового містечка № 147 у м. Києві, та яка на підставі рішення Виконавчого комітету Київської міської Ради депутатів трудящих від 21 грудня 1948 року №17-с «О возобновлении отвода второй КЭЧ Киевского района МВС СССР, земельных участков в Дарницком районе» була відведена у користування другій Квартирно-експлуатаційній частині району, правонаступником якої є Київське квартирно-експлуатаційне управління Міністерства оборони України.
5.18. Підставою заявленого позову визначено те, що спірне рішення Київської міської ради від 10 грудня 2014 року № 644/644 суперечить актам законодавства та порушує права та інтереси держави, в особі Кабінету Міністрів України, як центрального органу виконавчої влади, який за законом є власником земель державної власності  (які є землями оборони), Міністерства оборони України, як органу, уповноваженого здійснювати функції управління землями оборони, та Київського квартирно-експлуатаційного управління Міністерства оборони України, як законного користувача земельної ділянки, яка стала об'єктом оспорюваного рішення Київської міської ради. За позовом прокурора про визнання незаконним зазначеного рішення Київської міської ради спір підлягає розгляду в порядку господарського судочинства, оскільки цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питання щодо порушення права землекористування  позивачів, а відтак його розгляд не належить до юрисдикції адміністративних судів. 
5.19. Отже, зважаючи на характер правовідносин у цій справі, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що у даному випадку спір виник з майнових відносин приватноправового характеру (цивільних правовідносин), а тому, з урахуванням суб’єктного складу сторін, розгляд цієї справи має здійснюватися в порядку господарського судочинства.
5.20. За таких обставин касаційну скаргу слід задовольнити, а судові рішення скасувати з передачею справи № 910/21404/17 на розгляд Господарському суду міста Києва.
Керуючись статтями 306, 308, 310, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1.  Касаційну скаргу Київського квартирно-експлуатаційного управління Міністерства оборони України задовольнити.
2.  Постанову Київського апеляційного господарського суду від 23 квітня                2018 року та ухвалу Господарського суду міста Києва від 26 лютого                     2018 року у справі № 910/21404/17 скасувати.
3.  Справу № 910/21404/17 передати на розгляд Господарському суду міста Києва.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя | В. С. Князєв
Суддя-доповідач | С. В. Бакуліна
Судді:                                                    Н. О. Антонюк | Л. М. Лобойко
В. В. Британчук | О. Б. Прокопенко
Д. А. Гудима | Л. І. Рогач
В. І. Данішевська | О. М. Ситнік
О. С. Золотніков | О. С. Ткачук
О. Р. Кібенко | В. Ю. Уркевич
| О. Г. Яновська