П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ 
 
12 вересня 2018 року           
м. Київ
                                                                      
Справа № 464/2618/17
Провадження № 11-486апп18                                
 
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу Приватного підприємства «Факторія» (далі - ПП «Факторія») на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року (судді Гудим Л. Я., Довгополов О. М., Святецький В. В.) у справі № 464/2618/17 за позовом ПП «Факторія» до Львівської міської ради (далі - Міськрада), третя особа - Регіональний ландшафтний парк «Знесіння» (далі - Парк), про визнання протиправною і скасування ухвали та
ВСТАНОВИЛА:
У квітні 2017 року ПП «Факторія» звернулося до суду з позовом до Міськради, в якому просило визнати протиправною та скасувати ухвалу відповідача від 21 червня 2001 року № 1113 у частині включення до меж Парку земельної ділянки на вул. Харківській, 42-44 у м. Львові та надання її в постійне користування Парку.
На обґрунтування позову ПП «Факторія» зазначило, що на підставі договору купівлі-продажу від 30 грудня 2008 року позивач є власником автостоянки № 3 за адресою: м. Львів, вул. Харківська, 44, а тому відповідно до статті 377 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та статті 120 Земельного кодексу України до нього перейшло право користування земельною ділянкою, на якій розміщена ця автостоянка. Проте оскаржуваною ухвалою Міськрада включила до меж Парку та надала йому в постійне користування земельну ділянку на вул. Харківській, 42-44 у м. Львові. На думку позивача, таке рішення відповідача є протиправним та порушує його права і законні інтереси.
Сихівський районний суд м. Львова постановою від 31 липня 2017 року позов задовольнив: визнав протиправними та скасував пункти 1, 2, 6 ухвали Міськради від 21 червня 2001 року № 1113.
Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 21 листопада 2017 року апеляційні скарги Міжнародної благодійної організації «Екологія-право-людина», Міськради та Громадської організації «Правозахисний центр імені генерала УНР ВолодимираСікевича» задовольнив частково: постанову суду першої інстанції скасував та закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Не погодившись із рішенням апеляційного суду, ПП «Факторія» подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального і процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції. На обґрунтування вимог касаційної скарги ПП «Факторія» зазначило, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки органи місцевого самоврядування у земельних відносинах з громадянами та юридичними особами, в тому числі при вирішенні питань розпорядження, передачі у власність чи користування земельних ділянок, а також їх вилучення, виступають виключно як суб'єкти владних повноважень.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 29 січня 2018 року відкрив касаційне провадження в цій справі, а ухвалою від 11 квітня 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 10 травня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.
Відповідач та третя особа відзивів на касаційну скаргу не подали.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її часткового задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що на підставі договору купівлі-продажу від 30 грудня 2008 року ПП «Факторія» є власником автостоянки № 3 за адресою: м. Львів, вул. Харківська, 44.
21 червня 2001 року Міськрада прийняла ухвалу № 1113 «Про затвердження меж і надання земельної ділянки у постійне користування регіональному ландшафтному парку «Знесіння» у м. Львові та деякі територіальні і нормативно-організаційні питання функціонування регіонального ландшафтного парку «Знесіння».
Відповідно до пунктів 1.1 та 1.2 цієї ухвали Міськрада затвердила для Парку як об'єкта природно-заповідного фонду України зовнішню межу, яка визначає територію парку площею 312,0949 га, та межу охоронної зони, яка визначає територію площею 473,6151 га; з території парку площею 312,0949 га надано: у постійне користування Парку земельні ділянки загальною площею 153,6903 га, у спільне користування Парку та Львівської обласної дитячої клінічної лікарні земельну ділянку площею 0,0947 га, залишено за іншими землекористувачами та землевласниками земельні ділянки загальною площею 158,3099 га.
На підставі вказаної вище ухвали 19 грудня 2001 року Парку видано державний акт на право постійного користування землею серії І-ЛМ № 004103, який зареєстрований у Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 116.
Земельна ділянка площею 0,4683 га за адресою: м. Львів, вул. Харківська, 44, на якій розташовано автостоянку, увійшла до земельної ділянки, на яку Парку видано державний акт.
Задовольняючи позовні вимоги ПП «Факторія», суд першої інстанції дійшов висновку, що при прийнятті оскаржуваної ухвали від 21 червня 2001 року № 3111 Міськрада діяла не у передбачений законом спосіб, порушила права землекористувачів та вийшла за межі своєї компетенції. 
Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції керувався тим, що в разі прийняття органом місцевого самоврядування (як суб'єктом владних повноважень) ненормативного акта, що застосовується одноразово, який після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема, рішення про оформлення права власності), позов, предметом якого є спірне рішення органу місцевого самоврядування, не повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства, оскільки обраний позивачем спосіб захисту порушеного права не забезпечує його реального захисту.
Велика Палата Верховного Суду частково не погоджується з указаним висновком апеляційного суду з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Як установлено матеріалами справи, ПП «Факторія» звернулося до адміністративного суду з позовом про скасування ухвали (рішення) Міськради в частині включення до меж Парку земельної ділянки на вул. Харківській, 42-44 у м. Львові та надання її у постійне користування Парку, на підставі якої видано державний акт на право постійного користування землею.
Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв'язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладення договору оренди землі.
Отже, прийнята відповідачем ухвала про передачу Парку в постійне користування земельної ділянки, на якій розташовано автостоянку ПП «Факторія», є ненормативним актом суб'єкта владних повноважень, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання. Скасування цієї ухвали (рішення) не породжує наслідків для користувача земельної ділянки, оскільки у зв'язку з передачею цієї земельної ділянки в постійне користування третій особі виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією права користування земельною ділянкою. У такому випадку захист порушеного, на думку позивача, права залежно від суб'єктного складу сторін має вирішуватися за нормами цивільного (господарського) судочинства.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного (господарського) судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Аналогічна правова позиція висловлена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 03 та 18 квітня 2018 року у справах № 761/33504/14-а та № 802/950/17-а відповідно.
Водночас Велика Палата Верховного Суду зауважує, що суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі, помилково зазначив, що спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Як убачається з матеріалів справи, спірні правовідносини виникли між ПП «Факторія», Міськрадою та Парком, тобто між юридичними особами.
Відповідно до частини першої статті 1 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на момент постановлення оскаржуваного рішення) підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності, мають право звертатися до господарського суду згідно з установленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням. 
Беручи до уваги наведене та враховуючи суб'єктний склад учасників справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що цей спір має вирішуватися в порядку господарського судочинства.
За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
Статтею 351 КАС України визначено, що підставами для зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суд апеляційної інстанції по суті прийняв правильне рішення, але з помилковим застосуванням норм процесуального права, а тому наявні підстави для зміни ухвали Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року в її мотивувальній частині з викладених вище обставин.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Приватного підприємства «Факторія» задовольнити частково.
2. Ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року змінити. Виключити з мотивувальної частини судового рішення посилання на право звернення до суду в порядку цивільного судочинства, визначивши право на звернення із цим позовом до суду в порядку господарського судочинства. 
3. В іншій частині ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач   О. С. Золотніков
 
Судді:                        Н. О. Антонюк   Л. М. Лобойко
 
С. В. Бакуліна   О. Б. Прокопенко
 
В. В. Британчук Л. І. Рогач
 
Д. А. Гудима   О. М. Ситнік
 
В. І. Данішевська О. С. Ткачук
 
О. Р. Кібенко   В. Ю. Уркевич
 
В. С. Князєв О. Г. Яновська