П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 жовтня 2018 року
м. Київ
Справа № 820/4149/17 
Провадження № 11-759апп18
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Харківській області на рішення Харківського окружного адміністративного суду (у складі головуючого судді Тітова О. М.) від 19 грудня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду (колегія у складі головуючої судді Русанової В. Б., суддів Присяжнюк О. В., Курило Л. В.) від 22 березня 2018 року у справі за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Харківській області про визнання протиправною відмови та зобов'язання вчинити дії,
УСТАНОВИЛА:
У вересні 2017 року ОСОБА_3 звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просив: визнати протиправною відмову Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Харківській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Харківській області) у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,59 га, із земель державного резервного фонду, що розташована за межами с. Василівка Друга на території Гусарівської сільської ради Барвінківського району Харківської області, та передати позивачу зазначену ділянку у власність; зобов'язати відповідача повторно розглянути заяву позивача про затвердження проекту землеустрою та передати позивачу зазначену вище ділянку у власність з урахуванням висновків суду по даній справі.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що підстави відмови ГУ Держгеокадастру у Харківській області в затвердженні проекту землеустрою не відповідають вимогам чинного законодавства.
Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 19 грудня 2017 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року, задовольнив позов: визнав протиправною відмову ГУ Держгеокадастру у Харківській області листом № В-22798/0/6-19852/0/21-17 від 21 серпня 2017 року у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,59 га, із земель запасу, що розташована за межами с. Василівка Друга на території Гусарської сільської ради Барвінківського району Харківської області, та надання її у власність; зобов'язав ГУ Держгеокадастру у Харківській області повторно розглянути заяву ОСОБА_3 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,59 га, із земель запасу, що розташована за межами с. Василівка Друга на території Гусарської сільської ради Барвінківського району Харківської області, та надання її у власність з урахуванням висновків суду по даній справі.
Ухвалюючи такі рішення, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що органами, зазначеними в ч. 1-3 ст. 186^1Земельного кодексу України (далі - ЗК України), може бути відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лише у разі, якщо не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки, а тому лист ГУ Держгеокадастру у Харківській області від 21 серпня 2017 року про повернення документів на доопрацювання у даній формі не відповідає вимогам ЗК України та є протиправним.
Не погодившись із такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 02 травня 2018 року ГУ Держгеокадастру у Харківській області подало до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу про скасування рішення Харківського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2017 року та рішення Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року і прийняття у справі нового рішення про закриття провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
На обґрунтування касаційної скарги ГУ Держкадастру у Харківській області зазначило, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку, що позов підлягає розгляду за правилами КАС України. На думку скаржника цей спір має розглядатись у порядку цивільного судочинства, оскільки між сторонами наявний спір про право.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 20 червня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України, оскільки учасник справи оскаржує рішення суду апеляційної інстанції з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
Відповідно до ч. 1 ст. 341 КАСУкраїни суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, ВеликаПалата Верховного Суду встановила таке.
05 серпня 2017 року ОСОБА_3 звернувся до ГУ Держгеокадастру у Харківській області із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,59 га, із земель державного резервного фонду, що розташована за межами с. Василівка Друга на території Гусарівської сільської ради Барвінківського району Харківської області, та просив передати позивачу зазначену ділянку у власність.
ГУ Держгеокадастру у Харківській області листом від 21 серпня 2017 року повідомило позивача про встановлення невідповідностей у проекті землеустрою, а саме: матеріали геодезичних вишукувань частково не відповідають вимогам Інструкції з топографічного знімання у масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000 та 1:500 (ГКНТА-2.04-02-98), затвердженої наказом Головного управління геодезії картографії та кадастру при Кабінеті Міністрів України від 09 квітня 1998 року № 56; перелік обмежень не відповідає додатку 6 до Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого становою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року № 1051 зі змінами; матеріали перенесення меж земельної ділянки в натуру (на місцевість привести у відповідність до Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками затвердженої наказом Держкомзему України від 18 травня 2010 року № 376; експлікація земельних угідь складена не вірно. У зв'язку з наведеним відповідач повернув зазначений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та матеріали до нього позивачу на доопрацювання.
Вважаючи таку відмову протиправною, ОСОБА_3 звернувся за захистом своїх прав до суду з цим адміністративним позовом.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи щодо оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Частиною 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) установлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
Задовольняючи позов ОСОБА_3, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходили з того, що предметом позову у справі є оскарження відмови ГУ Держземкадастру у Харківській області в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Під час його прийняття відповідач, як суб'єкт владних повноважень, здійснював владні управлінські функції, а тому цей спір відноситься до юрисдикції адміністративного суду.
ВеликаПалата Верховного Суду погоджується з такою позицією судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.
Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України).
Справою адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
За правилами п. 1 ч. 1 ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України). 
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
З аналізу наведених процесуальних норм вбачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб'єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.  
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.
За змістом положень ст. 122 ЗК України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
У разі формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання) рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (ч. 2 ст. 123 ЗК України).
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується у порядку, встановленому статтею 186? ЗК України.
За приписами ч. 6 ст. 123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування.
Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності); надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.
Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (ч. 10, 13, 14 ст. 123 ЗК України).
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та визначені органи, уповноважені розглядати ці питання. Законодавчі норми передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких визначені в ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її власність. А відмова особі у наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність в неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.
Конституційний Суд України у рішенні від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень ч. 1 ст. 143 Конституції України, п. «а», «б», «в», «г» ст. 12 ЗК України, п. 1 ч. ст. 17 КАС України вирішив, що:
- положення п. «а», «б», «в», «г» ст. 12 ЗК України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень; 
- положення п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
Згідно зі ст. 151? Конституції України рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов'язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені.
Реалізуючи дискрецію при визначенні предметної юрисдикції справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Тобто, якщо особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. 
У справі, яка розглядається, позивач звернувся до суду з позовом на захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства. Його право не було реалізовано внаслідок відмови відповідача в погодженні проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки. Наявність існуючого речового права позивача або інших осіб на цю земельну ділянку судами не встановлено.
ВеликаПалата Верховного Суду наголошує й на тому, що позивач в своєму позові не порушує питання щодо визнання за ним права власності на земельну ділянку, а заявляє вимоги про визнання протиправним рішення суб'єкту владних повноважень, яке перешкоджає йому в оформленні документів на земельну ділянку. Приватний інтерес ОСОБА_3 на час звернення до суду з цим адміністративним позовом відсутній.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц. 
Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм права при вирішенні спору по суті, Велика Палата Верховного Суду керується таким.
Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 9 ст. 118 ЗК України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Згідно зі ст. 25 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV) документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації, в тому числі у вигляді проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Статтею 30 Закону № 858-IV передбачено, що погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом.
Згідно ч. 1 ст. 186^1 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов'язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Відповідно до ч. 4 ст. 186^1 ЗК України розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.
Органи, зазначені в частинах 1-3 цієї статті, зобов'язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов'язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері (ч. 5 ст. 186^1 ЗК України).
Згідно з ч. 6 ст. 186^1 ЗК України підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
За приписами ч. 8 ст. 186^1 ЗК України у висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах 1-3 цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).
Органами, зазначеними в частинах 1-3 цієї статті, може бути відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лише у разі, якщо не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки. Повторна відмова не позбавляє права розробника проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки усунути недоліки проекту та подати його на погодження.
Таким чином, статтею 186^1 ЗК України передбачено два альтернативні варіанти рішень у формі висновку, які можуть бути прийняті територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, за результатами розгляду проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки: про затвердження цього проекту або про відмову в його затвердженні.
Отже, ст. 186^1 ЗК України не передбачено можливості направлення проекту землеустрою на доопрацювання, при цьому, без складення висновку про відмову в затвердженні проекту землеустрою листом про розгляд заяви, як це було зроблено відповідачем по справі. 
Відповідно до ч. 7 ст. 186^1 ЗК України територіальному органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, при вирішенні питання про затвердження проекту землеустрою заборонено вимагати, зокрема, надання додаткових матеріалів та документів, не включених до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідно до статті 50 Закону № 858-IV, а також проведення будь-яких обстежень, експертиз та робіт.
Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що ст. 50 Закону № 858-IV не передбачено надання для затвердження проекту землеустрою матеріалів і даних, які відповідач перелічив у своєму листі від 21 серпня 2017 року. Єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою є невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації (ч. 6 ст. 186^1 ЗК України). 
Ураховуючи наведене, рішення судів першої та апеляційної інстанцій про визнання протиправною відмову ГУ Держгеокадастру у Харківській області у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства та зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_3 про затвердження проекту землеустрою, є законними й обґрунтованими та не підлягають скасуванню з огляду на правильне застосування судом норм матеріального й процесуального права.
Відповідно до п .1 ч. 1 ст. 349,ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Харківській області залишити без задоволення.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач   І. В. Саприкіна
Судді:                                               
Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко
В. І. Данішевська Л. І. Рогач
О. С. Золотніков  О. М. Ситнік
О. Р. Кібенко О. С. Ткачук
В. С. Князєв   В. Ю. Уркевич
Н. П. Лященко   О. Г. Яновська