П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
12 вересня 2018 року
м. Київ                                                                      
 
Справа № 804/9032/15
Провадження № 11-686апп18
 
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області (далі - Департамент, Інспекція відповідно) на ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року (судді Шлай А. В., Прокопчук Т. С., Чабаненко С. В.) у справі № 804/9032/15 за позовом Інспекції до Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Миру-2013», треті особи: ОСОБА_3, ОСОБА_4, ТОВ «Дніпрофарма», Реєстраційна служба Дніпропетровського міського управління юстиції, фізична особа - підприємець (далі - ФОП) ОСОБА_5, ФОП ОСОБА_6, ТОВ «Жовтнева-2013», про зобов'язання вчинити дії та
ВСТАНОВИЛА:
У липні 2015 року Інспекція звернулася до суду з позовом до ТОВ «Миру-2013», у якому просила зобов'язати відповідача виконати вимоги припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 18 квітня 2014 року та знести об'єкт будівництва «Реконструкція будівлі підприємства торгівлі, за адресою: м. Дніпропетровськ, Жовтневий район, пл. Жовтнева, буд. 20».
На обґрунтування позову Інспекція зазначила, що під час перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил ТОВ «Миру-2013» на зазначеному об'єкті будівництва виявлені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, у зв'язку з чим 18 квітня 2014 року на адресу відповідача був внесений припис про знесення цього об'єкта в термін до 18 травня 2014 року. Невиконання вимог припису стало підставою звернення до суду. 
Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 18 жовтня 2016 року адміністративний позов задовольнив повністю.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 17 січня 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_4 задовольнив частково: постанову суду першої інстанції скасував та закрив провадження у справі на підставі частини першої статті 203 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Не погодившись із ухвалою суду апеляційної інстанції, Департамент подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
На обґрунтування касаційної скарги Департамент зазначив, що вказана справа належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки позов про знесення самочинного будівництва поданий до суду саме з метою здійснення владних управлінських функцій на виконання делегованих повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного контролю.
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 10 лютого 2017 року відкрив касаційне провадження за скаргою Департаменту.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У лютому 2018 року касаційну скаргу Департаменту передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 05 червня 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 22 червня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.
У запереченнях на касаційну скаргу третя особа - ОСОБА_4 зазначив, що судом апеляційної інстанції при вирішенні цієї справи правильно застосовано норми процесуального права, а відтак відсутні правові підстави для скасування ухвали Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що відповідно до статті 41 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553), на підставі звернення депутатів міської ради ОСОБА_7 та ОСОБА_8, заяви інженера технічного нагляду ОСОБА_9 та листа Приватного підприємства «Фірма зет» проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ТОВ «Миру-2013» на об'єкті «Реконструкція будівлі підприємства торгівлі, за адресою: м. Дніпропетровськ, Жовтневий район, пл. Жовтнева, буд. 20».
За результатами перевірки складено акт від 18 квітня 2014 року, в якому зазначено про встановлення порушень вимог містобудівного законодавства, а саме - замовником будівництва ТОВ «Миру-2013» наведено недостовірні дані у декларації про готовність об'єкта до експлуатації та декларації про початок виконання будівельних робіт.
18 квітня 2014 року позивачем складено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних стандартів і правил, яким від позивача вимагається в термін до 18 травня 2014 знести об'єкт будівництва.
23 травня 2014 року позивачем проведено позапланову перевірку стану виконання вимог вказаного вище припису, за результатами якої встановлено факт невиконання ТОВ «Миру-2013» вимоги припису від 18 квітня 2014 року, у зв'язку з чим Інспекція звернулася до суду з позовом до відповідача про зобов'язання виконати вимогу припису щодо знесення самовільно збудованого об'єкта.
Задовольняючи позовні вимоги Інспекції, суд першої інстанції виходив із того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Закриваючи провадження у справі ухвалою від 17 січня 2017 року, апеляційний адміністративний суд керувався тим, що цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки він не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права. При цьому суд апеляційної інстанції послався на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду України від 15 листопада 2016 року (справа № 802/1318/15-а).
Велика Палата Верховного Суду не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції з огляду на таке.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 5 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.
На підставі пункту 5 частини четвертої статті 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4, 5, 19 та 46 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, а також право суб'єкта владних повноважень звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України. 
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.
При цьому визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону України від 20 травня 1999 року № 687-ХІV «Про архітектурну діяльність» для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
За змістом статті 41 Закону № 3038-VI (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктом 1 Порядку № 553 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції).
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства (пункти 2, 5, 7 Порядку № 553).
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що Інспекція є суб'єктом владних повноважень, оскільки виконує повноваження зі здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, а тому юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи за участю Інспекції та її територіальних органів, які виникають під час виконання повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного контролю.
Відповідно до частини першої статті 38 Закону № 3038-VI у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням.
Аналіз наведених вище положень частини першої статті 38 у взаємозв'язку з нормами частини першої статті 41 Закону № 3038-VI дає підстави для висновку, що у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, орган державного архітектурно-будівельного контролю уповноважений видати припис про усунення порушень, у тому числі шляхом знесення самочинно збудованого об'єкта. Цей припис є обов'язковою передумовою для можливості контролюючого органу звернутися до суду на підставі частини першої статті 38 цього Закону у зв'язку з невиконанням припису. 
Орган державного архітектурно-будівельного контролю діє як суб'єкт владних повноважень послідовно, в чітко визначеному порядку. Зокрема, такий орган, наділений контролюючими функціями, видає припис, який є обов'язковим до виконання і може бути оскаржений до суду. Оскільки дії щодо видання припису є публічно-правовими, то й подальше звернення до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об'єкта зумовлено правовідносинами публічно-правового характеру.
Звертаючись до суду з позовом про знесення об'єкта самочинного будівництва і мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб'єкт владних повноважень діє з метою захисту не своїх приватних прав та інтересів, а прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав, а також з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил.
При цьому звернення органу державного архітектурно-будівельного контролю до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об'єкта здійснюється ним як суб'єктом владних повноважень на підставі частини першої статті 38 Закону № 3038-VI, що з огляду на вказані вище норми статей 2-4, 17 та 50 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття оскарженого рішення), а також статей 2, 4, 5, 19 та 46 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) свідчить про належність такого спору до юрисдикції адміністративних судів. 
Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 10 та 11 квітня 2018 року (справи № 14-48цс та № 11-96апп18 відповідно).
У постанові від 11 квітня 2018 року у справі № 11-96апп18 Велика Палата Верховного Суду, навівши відповідні обґрунтування, відступила від висновку Верховного Суду України, викладеного в постанові від 15 листопада 2016 року у справі № 802/1318/15-а, який було покладено в основу оскарженої ухвали Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду.
Зважаючи на викладене, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку, що спір, який є предметом цього розгляду, є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом знесення самочинно збудованого об'єкта містобудування. Справа за позовом такого суб'єкта владних повноважень, який звернувся до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об'єкта на підставі частини першої статті 38 Закону № 3038-VI, належить до юрисдикції адміністративних судів.
Таким чином, висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження в цій справі є помилковим.
За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги має право скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції повністю і передати справу для продовження розгляду.
Згідно із частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали суду апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Оскільки суд апеляційної інстанції ухвалив судове рішення, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі, з порушенням норм процесуального права, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування ухвали Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області задовольнити.
2. Ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року скасувати.
3. Справу за позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України до Товариства з обмеженою відповідальністю «Миру-2013» про зобов'язання виконати вимоги припису та знести об'єкт будівництва направити для продовження розгляду до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач   О. С. Золотніков
 
Судді:                        Н. О. Антонюк   Л. М. Лобойко
 
С. В. Бакуліна   О. Б. Прокопенко
 
В. В. Британчук Л. І. Рогач
 
Д. А. Гудима   О. М. Ситнік
 
В. І. Данішевська О. С. Ткачук
 
О. Р. Кібенко   В. Ю. Уркевич
 
В. С. Князєв О. Г. Яновська