П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
03 жовтня 2018 року
м. Київ
 
Справа № 2а-4539/11
Провадження № 11-756апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2016 року (у складі колегії суддів Білої Л. М., Граб Л. С., Гонтарука В. М.) у справі № 2а-4539/11 за позовом ОСОБА_4, ОСОБА_3 до Флоринської сільської ради Бершадського району Вінницької області (далі - Флоринська Сільрада), треті особи: відділ Держгеокадастру у Бершадському районі Вінницької області(далі - відділ Держгеокадастру), Товариство з обмеженою відповідальністю «Ніка+» (далі - ТОВ «Ніка+»), Комунальне підприємство «Флор-сервіс» (далі - КП «Флор-сервіс»), ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, про визнання недійсним рішення та скасування державного акту на право постійного користування земельною ділянкою,
УСТАНОВИЛА:
У серпні 2010 року ОСОБА_4 та ОСОБА_3 звернулися до Бершадського районного суду Вінницької області з позовом до Флоринської сільради, треті особи: відділ Держгеокадастру, ТОВ «Ніка+», КП «Флор-сервіс», ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, у якому просили визнати неправомірним та скасувати рішення Флоринської Сільради від 21 жовтня 1998 року «Про затвердження технічної документації по видачі державного акта на право постійного користування землею», а також скасувати державний акт на право постійного користування землею від 28 жовтня 1998 року серіїНОМЕР_1. 
На обґрунтування своїх вимог позивачі зазначили, що спірне рішення підлягає скасуванню, оскільки прийнято на підставі неправдиво поданих відомостей, а отже суперечить Конституції України і порушує права та інтереси громади села Флорино, а також суперечить інтересам окремих громадян.
Бершадський районний суд Вінницької області постановою від 21 липня 2016 року позов задовольнив частково. Визнав недійсним та скасував рішення Флоринської сільради ради від 21 жовтня 1998 року в частині затвердження технічної документації з видачі державного акта на право постійного користування землею та видачі ТОВ «Ніка+» державного акта на право постійного користування земельною ділянкою площею 0,4837 га. Скасував державний акт на право постійного користування землею для господарських потреб серії НОМЕР_2, виданий ТОВ «Ніка+» 28 жовтня 1998 року. В задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 29 вересня 2016 року скасував постанову суду першої інстанції та закрив провадження в цій справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 157 Кодексу адміністративного судочинства України 
(далі - КАС України; у редакції, чинній на момент постановлення вказаної ухвали), оскільки спір у справі не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів.
У вересні 2017 року ОСОБА_3 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій просив скасувати судове рішення апеляційної інстанції і залишити в силі рішення суду першої інстанції, оскільки вважає, що за своїм характером цей спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 27 жовтня 2016 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції. 
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 21 червня 2018 року передав вказану вище справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує судове рішення з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
З установлених судами фактичних обставин справи вбачається, що станом на січень 1998 року одним із засновником ТОВ «Ніка+» був Боровецький І. О.
Боровецький І. О. та ОСОБА_4 на підставі договору купівлі-продажу від 23 грудня 1997 року, придбали у Бершадського райкоопзаготпрому дві будівлі яйцескладів: № 1 загальною площею 94,6 кв. м та № 2 загальною площею 110 кв. м., що розташовані в селі Флорино Бершадського району Вінницької області.
22 січня 1998 року Боровецький І. О., як директор ТОВ «Ніка+», звернувся до Флоринської сільради про виділення товариству у постійне користування земельної ділянки загальною площею 6134 кв. м, оскільки на цій земельній ділянці знаходяться придбані будівлі яйцескладів.
Флоринська сільрада рішенням від 21 жовтня 1998 року вирішила затвердити технічну документацію з видачі державного акта на право постійного користування землею загальною площею 0,5316 га, а також видати ТОВ «Ніка+» державний акт на право постійного користування цією земельною ділянкою.
28 жовтня 1998 року на підставі зазначеного рішення Флоринської сільради ТОВ «Ніка+» отримало державний акт серіїНОМЕР_1 на право постійного користування земельною ділянкою площею 0,5316 га для господарських потреб.
Вважаючи рішення Флоринської сільради від 21 жовтня 1998 року протиправним, позивачі звернулися до суду з цим адміністративним позовом, у якому просять скасувати рішення відповідача, а також виданий на підставі нього акт на право постійного користування земельною ділянкою. 
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судового рішення апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України, в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на момент розгляду справи судами).
Відповідно до ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Справою адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС Україниюрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України). 
Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 чинної редакції КАС України, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Як установлено матеріалами справи, ОСОБА_4 та ОСОБА_3 звернулися до адміністративного суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування, відповідно до якого затверджено технічну документацію із землеустрою на земельну ділянку загальною площею 0,5316 га і вирішено видати ТОВ «Ніка+» державний акт на право постійного користування землею.
За позицією позивачів, оскаржуваним рішенням порушені як інтереси громади села, так і інтереси окремих громадян, оскільки земельна ділянка, що передана у постійне користування третій особі, перекриває проїзд до земельної ділянки, яка знаходиться у володінні ОСОБА_3, а також на цій земельній ділянці знаходиться об'єкт інфраструктури села - артезіанська свердловина № 1091.
Крім того вказують, що рішення Флоринської сільської ради є протиправним, оскільки на виділеній третій особі ТОВ «Ніка+» у постійне користування земельній ділянці знаходяться будівлі (приміщення конюшні та яйцескладу), які належать на праві приватної власності позивачу (ОСОБА_4), а будь-яких об'єктів нерухомості, що належать на праві приватної власності ТОВ «Ніка+», розташованих на спірній земельній ділянці, не існує.
На думку позивачів, Флоринська сільрада прийняла оскаржуване рішення не в межах та в спосіб, визначені Конституцією та законами України. 
При цьому позивачі не навели конкретних порушень законодавства України Флоринською сільрадою при прийнятті спірного рішення від 21 жовтня 1998 року.
Відповідно до ч. 4 ст. 2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України; в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) віднесення земель до відповідних категорій і переведення їх з однієї категорії до іншої провадиться органами, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання їх у користування, а в інших випадках - органами, які затверджують проекти землеустрою і приймають рішення про створення об'єктів природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення. 
Згідно з ч. 2, 3 ст. 3 ЗК України розпоряджаються землею Ради народних депутатів, які в межах своєї компетенції передають землі у власність або надають у користування та вилучають їх. Повноваження щодо передачі, надання та вилучення земельних ділянок місцеві Ради народних депутатів можуть передавати відповідно органам державної виконавчої влади або виконавчим органам місцевого самоврядування.
Положеннями ч. 3 ст. 4 ЗК України Землі, що перебувають у державній власності, можуть передаватися в колективну або приватну власність і надаватися у користування, у тому числі в оренду, за винятком випадків, передбачених законодавством України і Республіки Крим.
Статтею 9 ЗК України передбачено компетенцію сільських, селищних і міських районного підпорядкування Рад народних депутатів у галузі регулювання земельних відносин, зокрема, передача земельних ділянок у власність, надання їх у користування, в тому числі на умовах оренди, у порядку, встановленому ст. 17 і 19 цього Кодексу; реєстрація права власності, права користування землею і договорів на оренду землі; погодження проектів землеустрою.
Відповідно до ч. 1 ст. 19 ЗК України сільські, селищні Ради народних депутатів надають земельні ділянки у користування для всіх потреб із земель сіл, селищ, а також за їх межами, зокрема для сільськогосподарського використання, ведення селянського (фермерського) господарства, особистого підсобного господарства. 
Згідно ч. 1 ст. 22 ЗК України право власності на землю або право користування  наданою земельною ділянкою виникає після встановлення землевпорядними організаціями меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) і одержання документа, що посвідчує це право.
Відповідно до ч. 1 ст. 23 ЗК України право власності або право постійного користування землею посвідчується державними актами, які видаються і реєструються сільськими, селищними,  міськими, районними Радами народних депутатів.
Конституційний Суд України в п. 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв'язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладення договору оренди землі.
Прийняте органом місцевого самоврядування (як суб'єктом владних повноважень) рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її в постійне користування є ненормативним актом цього органу, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання. Скасування такого акта не породжує наслідків для користувача земельної ділянки, оскільки у такої особи виникло право постійного користування земельною ділянкою, і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах. Відтак обраний спосіб захисту порушеного права (оскарження рішення суб'єкта владних повноважень про розпорядження земельною ділянкою) не забезпечує його реального захисту.
Аналогічна правова позиція висловлена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 03 квітня 2018 року у справі № 761/33504/14-а та від 18 квітня 2018  року у справі та № 802/950/17-а.
Отже, у разі прийняття органом місцевого самоврядування рішення про передачу земельних ділянок у власність чи користування (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.
За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України 
(далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Статтею 16 цього Кодексу передбачено, що кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.
Згідно з п. 10 ч. 1 ст.16 ЦК України одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Аналіз зазначених обставин справи та норм права дає підстави Великій Палаті Верховного Суду вважати, що спір у цій справі не пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивачів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органу місцевого самоврядування, а стосується захисту їх приватних інтересів (майнового інтересу щодо конкретного об'єкта нерухомого 
майна - земельної ділянки) шляхом скасування рішення відповідача і має вирішуватися судами за правилами ЦПК України. 
Беручи до уваги наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суд апеляційної інстанції, ураховуючи суть спірних правовідносин та їх суб'єктний склад, правильно застосував норми процесуального права та обґрунтовано закрив провадження у цій справі з підстав, передбачених п. 1 ч. 1 ст. 157 КАС України(у редакції, чинній на час прийняття судового рішення).
При цьому Велика Палата Верховного Суду зауважує, що суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі, помилково застосував до спірних правовідносин норми закону, який не підлягав застосуванню, а саме, послався на ЗК України, який набрав чинності з 01 січня 2002 року, в той час, коли спірні правовідносини виникли в 1998 році, тобто до вступу цього Кодексу в дію, чим порушив норми матеріального права.
Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 349 КАСУкраїни (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги має право змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
Статтею 351 КАСУкраїни (у редакції Закону № 2147-VIII) закріплено, що підставами для зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається, зокрема, неправильне застосування закону, який не підлягає застосуванню. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Таким чином, висновки суду апеляційної інстанції про закриття провадження в адміністративній справі є правильним саме з наведених вище мотивів.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.
Ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2016 року - змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови, в решті судове рішення - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | | І. В. Саприкіна
Судді: | | |
| Н. О. Антонюк   С. В. Бакуліна   В. І. Данішевська   О. С. Золотніков   О. Р. Кібенко   В. С. Князєв   Л. М. Лобойко | | Н. П. Лященко   О. Б. Прокопенко   Л. І. Рогач   О. М. Ситнік   О. С. Ткачук   В. Ю. Уркевич   О. Г. Яновська