ПОСТАНОВА
Іменем України
26 червня 2018 року
м. Київ
Справа № 914/582/17
Провадження № 12-121гс18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді  Князєва В. С.,
судді-доповідача Бакуліної С. В.,
суддів Антонюк Н. О., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І.,               Золотнікова О. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
 
за участю секретаря судового засідання - Федорченка В. М.,
представників позивача - Шейхета М. Г., Шнира Я. Б., 
представника відповідача - не з'явився, 
представника третьої особи (1) - не з'явився,
представника третьої особи (2) - не з'явився,
представника третьої особи (3) - не з'явився,
розглянула у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Жидачівської районної ради Львівської області на постанову Львівського апеляційного господарського суду від 11 жовтня 2017 року (судді: Бойко С. М. - головуючий,                Бонк Т. Б., Якімець Г. Г.) та рішення Господарського суду Львівської області від                   29 травня 2017 року (суддя Бортник О. Ю.) у справі № 914/582/17 за позовом Представництва Американського об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу до Жидачівської районної ради Львівської області, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Фонду державного майна України (1), Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації (2), Жидачівської міської ради (3), про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування.
 
1. Короткий зміст позовних вимог та заперечень
1.1. У березні 2017 року Представництво Американського об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу звернулося до Господарського суду Львівської області з позовом до Жидачівської районної ради Львівської області про визнання недійсним пункту 2 рішення Жидачівської районної ради Львівської області від              10 квітня 2003 року № 93 «Про передачу об'єктів у комунальну власність Жидачівської районної ради» в частині прийняття у комунальну власність приміщень гаражів по вул. Загір'я, 2 у м. Жидачів.
1.2. Позовні вимоги мотивовані  посиланням на такі обставини.
1.3. Рішенням від 30 листопада 2007 року № 343 Виконавчого комітету Жидачівської міської ради відмовлено відповідачу у наданні дозволу на оформлення права власності на приміщення гаражів, розміщених на вул. Загір'я, 2 у м. Жидачів.
1.4. Земельна ділянка, на якій розташовані вищезгадані гаражі, входить до складу охоронної зони пам'ятки історії та культури, встановленої рішенням від 14 жовтня 1998 року Жидачівської міської ради.
1.5. Спірне майно вибуло з володіння держави поза волею власника майна у зв'язку із незаконними діями відповідача. 
1.6. Як на правові підстави позову позивач посилається нанорми статей 11, 54 Конституції України, статті 137 Цивільного кодексу Української РСР (далі - ЦК УРСР), статті 6 Закону України від 25 червня 1992 року N 2494-XII «Про національні меншини в Україні», статті 21 Закону України від 23 квітня 1991 року 
№ 987-XII «Про свободу совісті та релігійні організації», пункту 1 Угоди про охорону і збереження культурної спадщини, підписаної Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки 04 березня 1994 року, Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року у справі № 1-10/2004.
1.7. Заперечення проти позову мотивовано посиланням на такі обставини.
1.8. Спірне рішення прийнято відповідачем відповідно до повноважень, визначених частиною другою статті 19 Конституції України, статтею 1, пунктом 19 частини першої статті 43, частинами першою, третьою-шостою, восьмою статті 60 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».
1.9. Будівництво гаражів було передбачене ще генеральним планом забудови у 1976 році. 
1.10. Рішенням Виконавчого комітету Жидачівської міської ради № 5 «Про виділення площі під будівництво гаражів Жидачівському РК КП України та виконкому районної Ради народних депутатів» виділено земельну ділянку розміром 0,40 га біля існуючих гаражів управління сільського господарства. 
1.11. З часу будівництва гаражі використовувались відповідачем для зберігання службових автомобілів. 
1.12. Крім цього, відповідачем заявлено клопотання про  закриття провадження у справі, оскільки спір у ній має публічно-правовий характер. 
1.13. Жидачівською районною радою також подано заяву про застосування наслідків спливу позовної давності за вимогою заявленого позову.
2. Фактичні обставини справи, установлені судами
2.1. Рішенням від 30 серпня 1996 року № 533 «Про розгляд листа Львівської Іудейської релігійної громади» Виконавчий комітет Жидачівської міської ради дозволив Львівській Іудейській релігійній громаді будівництво Господніх Храмів Капличок на могилах Святих Праведників Рабіна Цві Айхенштайна та Рабіна Айзека Айхенштайна в межах території стародавнього Єврейського цвинтаря у                              м. Жидачеві згідно з виготовленим проектом будівництва.
2.2. Рішенням  від 14 жовтня 1998 року № 303 «Про розгляд клопотання Львівської Іудейської релігійної громади» Жидачівська міська рада взяла на облік як пам'ятку історії та культури дві могили святих Праведників: Рабіна Цві (Гірш) Айхенштейна та Рабіна Айзека Айхенштейна, на яких збудовано в 1996-1998 роках каплички на старовинному єврейському кладовищі, а також взяла на облік і встановила охоронну зону площею 1,172 га (згідно з планом, наданим іудейською релігійною громадою) на місці, де залишились сліди поховань євреїв та на місці масового розстрілу єврейського населення у роки Великої Вітчизняної війни. Цим самим рішенням у межах зазначеної зони заборонено проведення земляних, будівельних та інших робіт без дозволу міськвиконкому і відповідних органів охорони пам'яток.
2.3. Разом з тим відповідно до пункту 2 оспорюваного рішення Жидачівської районної ради Львівської області від 10 квітня 2003 року № 93 «Про передачу об'єктів у комунальну власність Жидачівської районної ради» в комунальну власність Жидачівської районної ради Львівської області прийнято приміщення гаражів по вул. Загір'я, 2 у м. Жидачів.
2.4. Також Виконавчий комітет Жидачівської міської ради Львівської області рішенням від 15 травня 2003 року № 138 «Про знос гаражів на староєврейському кладовищі» з посиланням на рішення Жидачівської міської ради від 14 жовтня   1998 року № 303, розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» зобов'язав власників та користувачів гаражів провести знесення гаражів, які розташовані на території староєврейського кладовища в                 м. Жидачеві, вул. Загір'я, 2. 
2.5. Зазначеним рішенням Виконавчий комітет Жидачівської міської ради Львівської області одночасно звернувся до іудейської громади з проханням провести відшкодування громадянам - власникам гаражів, впорядкувати територію кладовища та прилеглої території, провести ремонт каналізаційної насосної на території районної лікарні, організувати відведення дощових вод з влаштуванням ливневої каналізації, влаштувати під'їзні дороги до межуючої житлової забудови.
2.6. Жидачівська міська рада рішенням від 25 травня 2005 року № 3225 «Про встановлення меж стародавнього єврейського цвинтаря та відновлення на ньому упорядкувальних робіт» надала позивачу дозвіл на виготовлення проектної документації на виконання запланованих робіт по відновленню старого єврейського цвинтаря (лист № 651/22 від 04 травня 2005 року) з наданням державних архівних картографічних матеріалів, які обґрунтовують межі цвинтаря.
2.7. Виконавчий комітет Жидачівської міської ради Львівської області рішенням  від 27 вересня 2007 року № 288 «Про міські кладовища» зобов'язав МКП «Жидачівське МВУКГ» виступити замовником по виготовленню проектно-кошторисної документації з відновлення та встановлення меж стародавнього єврейського цвинтаря за рахунок бюджетних та спонсорських коштів.
2.8. Також Виконавчий комітет Жидачівської міської ради Львівської області рішенням від 30 листопада 2007 року № 343 «Про розгляд листа Жидачівської районної ради» відмовив Жидачівській районній раді Львівської області у наданні дозволу на оформлення права власності на приміщення гаражів, розташованих на вул. Загір'я, 2 у м. Жидачеві. 
2.9. Управління охорони культурної спадщини Львівської обласної державної адміністрації своїм листом від 16 грудня 2011 року за № 11/1015 «Щодо розгляду документації на реконструкцію каплиці на єврейському цвинтарі у м. Жидачеві» погодило позивачу проект «Реконструкція каплиці на могилі праведника Цві Герш Айхенштайна «Атерез Цві» на єврейському цвинтарі в м. Жидачеві, виконаний Приватним підприємством «Архітектурна майстерня «Атріум».
2.10. Для розгляду містобудівного обґрунтування і встановлення меж стародавнього єврейського цвинтаря на вул. Загір'я у м. Жидачеві (корегування) вказане Управління зазначило, що позивачу необхідно додатково надати бібліографічні чи архівні матеріали щодо періоду перших поховань на цьому цвинтарі та історичного обґрунтування пропонованих меж.
2.11. Жидачівська міська рада надала позивачу погодження від 19 квітня 2011 року № 524 на відновлення фундаменту каплички рабина Айзека Айхенштайна на території староєврейського кладовища в м. Жидачеві по вул. Загір'я як надмогильної споруди згідно з проектом, розробленим архітектором В. Сіверсом.
2.12. Відділ охорони культурної спадщини та культурних цінностей Львівської обласної державної адміністрації листом від 21 жовтня 2013 року за № 2/222 «Про погодження проектної документації» погодив позивачу без зауважень проект реконструкції каплиці на могилі рабина Айзека Айхенштайна на старовинному єврейському цвинтарі.
2.13. Територія єврейського кладовища та давніх поховань були предметом вивчення та дослідження позивача. Вивчалися архівні документи, що зберігаються, як у вітчизняних, так і в зарубіжних архівах. Ці документи опрацьовувались фахівцями у сфері геодезії, картографії тощо, які в подальшому стали підставою для виготовлення паспорта об'єкта культурної спадщини «Єврейське кладовище XVII ст. у м. Жидачів Львівської області на вул. Загір'я-Гайдамацька».
2.14. У паспорті об'єкта культурної спадщини зазначено, що єврейське кладовище в м. Жидачів XVII ст., якому не присвоєно охоронний номер та не взято на державний облік, є комунальною власністю Жидачівської міської ради. На території об'єкта культурної спадщини відновлено дві каплички ЦадиківАйхенштайнів, що підтверджується графічними матеріалами, які є додатками до вищезазначеного паспорта. Також до паспорта додані фотоплан території сучасної містозабудови станом на 2007 рік, накладеної на аерознімок станом на 1952 рік, фотоплан території сучасної містозабудови станом на 2007 рік, накладеної на кадастровий план станом на 1850 рік, фотоплан території сучасної містозабудови станом на 2007 рік, накладеної на космічний знімок території кладовища.
2.15. Відповідно до експертного висновку науково-дослідного відділу пам`яткознавства ДП «Інститут «Укрзахідпроектреставрація» на даний час  гаражі, які оспорюваним рішенням передані у комунальну власність відповідача, збудовані на території давнього цвинтаря у межах 1850 року, що видно при порівнянні сучасного і давнього планів. 
2.16. Цей висновок спеціаліста узгоджується з іншими доказами по справі.
3. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.1. Господарський суд Львівської області рішенням від 29 травня 2017 року усправі № 914/582/17, залишеним без змін постановою Львівського  апеляційного господарського суду від 11 жовтня 2017 року, позов задовольнив повністю: визнав недійсним рішення Жидачівської районної ради Львівської області від 10 квітня 2003 року № 93 в частині пункту 2, яким прийнято до комунальної власності приміщення гаражів по вул. Загір'я, 2.
3.2. Рішення судів мотивовано тим,що земельна ділянка, що знаходиться під гаражами, які на підставі оспорюваного рішення передавались в комунальну власність Жидачівської районної ради Львівської області, належить до земель історико-культурного призначення, а відтак має спеціальний режим охорони як об'єкт культурної спадщини.
3.3. Суди зазначили, що у матеріалах справи відсутні та відповідачем не надано докази на підтвердження законності виникнення й існування речового права власності на споруди-гаражі на вул. Загір'я, 2 у м. Жидачеві, а звідси немає і  підстав для прийняття у комунальну власність цих об'єктів нерухомого майна.
3.4. Суди відхилили як необґрунтовані посилання Жидачівської районної ради Львівської області на відсутність внесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України території іудейського давнього кладовища в м. Жидачеві, а звідси і належність цієї території до об'єктів культурної спадщини, що підлягають охороні.
3.5. Водночас, установлюючи наявність порушеного інтересу позивача оспорюваним рішенням Жидачівської районної ради Львівської області від                       10 квітня 2003 року № 93, суди попередніх інстанцій керувалися тим, що гаражі на вул. Загір'я, 2 у м. Жидачеві розміщені на земельній ділянці єврейського кладовища, місцях масових розстрілів та давніх єврейських поховань.
3.6. Ураховуючи зміст Статуту Представництва Американського об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу та наявність на земельній ділянці об'єктів культурної спадщини, суди дійшли висновку, що інтерес позивача до згаданих об'єктів цілком відповідає поняттю «охоронюваний законом інтерес», тлумачення якому надано в Рішенні Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004, та підлягає захисту в порядку та спосіб, визначені законодавством.
4. Вимоги касаційної скарги та короткий зміст наведених у ній доводів
4.1. 30 жовтня 2017 року Жидачівська районна рада Львівської областізвернулася до Вищого господарського суду України з касаційною скаргою, у якій просила скасувати рішення Господарського суду Львівської області від 29 травня 2017 року та постанову Львівського апеляційного господарського суду від 11 жовтня                   2017 року у справі № 914/582/17.
4.2. Скаржник зазначає, що Представництво Американського об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу не є належним позивачем у справі, оскільки прийняття 10 квітня 2003 року Жидачівською районною радою Львівської області рішення від № 93 «Про передачу об'єктів у комунальну власність районної ради» жодним чином не порушує особистих, майнових, немайнових прав позивача, про що неодноразово озвучувалося у ході судових засідань.
4.3. Скаржник посилається й на те, що нині на законних підставах добросовісно безперервно та відкрито користується гаражами та земельною ділянкою. 
4.4. Стверджує, що земельна ділянка, на якій розташовані гаражі, не входить до складу охоронної зони пам'ятки історії та культури, оскільки не визначено межі такого кладовища.
4.5. Однією з підстав для відмови у задоволенні позову скаржник зазначає сплив позовної давності на звернення із позовом про оскарження рішення Жидачівської районної ради Львівської області від 10 квітня 2003 року № 93 «Про передачу об'єктів у комунальну власність районної ради», оскільки про прийняття оскаржуваного рішення позивачу було відомо ще з 2011 року. З огляду на це судами попередніх інстанцій було безпідставно відмовлено у задоволенні заяви відповідача про застосування наслідків спливу позовної давності.
4.6. Також, на думку скаржника, спір у цій справі не підлягає вирішенню господарським судом, а тому суд повинен був припинити провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 80 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) у редакції, чинній на момент звернення з позовом.
5. Доводи інших учасників справи
5.1. У відзиві на касаційну скаргу Представництво Американського об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу    зазначає, що про оскаржуване рішення Жидачівської районної ради Львівської області від 10 квітня 2003 року № 93 позивач дізнався з довідки Жидачівської районної ради від 31 січня 2017 року № 29, після якої отримав з архіву завірену копію такого рішення.
5.2. Оскільки спір у справі стосується права користування нежитловими приміщеннями - гаражами та ділянкою кладовища, тобто цивільних прав та інтересів, він не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. 
5.3. Позивач наголошує, що правовий статус гаражів по вул. Загір'я, 2 у                           м. Жидачів на момент прийняття оскаржуваного рішення був невизначеним.  Документального підтвердження права власності на зазначені об'єкти нерухомості станом на момент прийняття Жидачівською районною радою Львівської областірішення за будь-яким суб'єктом немає, тобто не визначено суб'єкта, від якого передається/переходить нерухомість у вигляді гаражів у комунальну власність районної ради.
5.4. Оскільки майно (гаражі) належить до державної власності, оспорюване рішення від 10 квітня 2003 року № 93 прийнято Жидачівською районною радою Львівської області з перевищенням повноважень.
6. Надходження касаційної скарги на розгляд Великої Палати Верховного Суду
6.1. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким ГПК України викладено в новій редакції. 
6.2.Відповідно до підпункту 11 пункту 1 розділу XI «Перехідні положення» ГПК України заяви і скарги, подані до набрання чинності цією редакцією Кодексу, провадження за якими не порушено на момент набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
6.3.Ухвалою від 12 березня 2018 року Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду відкрив касаційне провадження за касаційною скаргоюЖидачівської районної ради Львівської області на  рішення Господарського суду Львівської області від 29 травня 2017 року та постанову Львівського апеляційного господарського суду від 11 жовтня 2017 року у справі № 914/582/17 та призначив її до розгляду на 04 травня 2018 року.
6.4.Згідно із частиною шостою статті 302 ГПК України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції.
6.5. 02 травня 2018 року Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою передав справу № 914/582/17 на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 302 ГПК України, оскільки Жидачівська районна рада Львівської області оскаржує судові рішення з підстав порушення судами попередніх інстанцій правил предметної та суб'єктної юрисдикції.
7. Позиція Великої Палати Верховного Суду у справі
(1) Висновки щодо законності рішення
7.1. У  пунктах 3, 4 Рішення Конституційного Суду України  від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 зазначено, що: гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; в Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59). Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
7.2. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради (частина четверта статті 140 Конституції України).
7.3. Підставою для прийняття Жидачівською районною радою Львівської області  оспорюваного рішення ненормативного характеру від 10 квітня 2003 року № 93 визначено Указ Президента України від 15 червня 1999 року № 648/99 «Про прискорення передачі об'єктів соціальної інфраструктури права державної власності у комунальну власність», Закон України від 03 березня 1998 року № 147/98-ВР «Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності», постанови Кабінету Міністрів України від 19 лютого 1996 року № 222 «Про передачу об'єктів соціальної інфраструктури, які належать суб'єктам підприємницької діяльності», від 02 грудня 1996 року № 1443 «Про поетапну передачу до комунальної власності об'єктів соціальної інфраструктури», статті 43, 59 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».
7.4. Проте в жодному з цих нормативно-правових актів не йдеться про право районної ради прийняти майно чи то державної, чи то комунальної власності у комунальну власність саме районної ради поза межами встановлених у них процедур.
7.5. Так, відповідно до пунктів 20, 32 статті 43  Закону України від 21 травня                  1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»виключно на  пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; надання згоди на передачу об'єктів з державної власності у спільну власність територіальної громади сіл, селищ, міст та прийняття рішення про передачу об'єктів права спільної власності територіальної громади сіл, селищ, міст, що перебувають в управлінні районних, обласних рад, у державну власність, а також щодо придбання об'єктів державної власності. В наведеній статті не зазначено про вирішення будь-яких інших питань щодо управління або розпорядження комунальною власністю чи об'єктами державної власності, які не віднесені до їх відання іншими законами, що прямо зазначено у її частині другій.
7.6. У пункті 1 Указу Президента України від 15 червня 1999 року № 648/99 «Про прискорення передачі об'єктів соціальної інфраструктури права державної власності у комунальну власність» зазначено, що передача об'єктів соціальної  інфраструктури  здійснюється  у порядку,  встановленому  Законом  України  «Про  передачу об'єктів права державної  та  комунальної  власності»,  з урахуванням особливостей, визначених цим Указом. Ініціатива щодо передачі об'єктів соціальної інфраструктури у комунальну  власність  може  виходити відповідно від органів, визначених статтею 3 Закону України від 3 березня 1998 року N 147/98-ВР «Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності», та підприємств, господарських товариств, створених у процесі приватизації (корпоратизації). 
7.7. Ініціатива щодо передачі об'єктів права державної та комунальної  власності  може виходити відповідно від органів, уповноважених управляти державним майном, Національної академії наук, інших аналогічних самоврядних організацій,  яким передано в користування  державне  майно  (далі  -  самоврядні  організації), 
місцевих органів виконавчої влади, відповідних органів місцевого самоврядування (стаття 3 Закону України «Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності»).
7.8. У статті 2 наведеного Закону унормовано об'єкти передачі, якими відповідно до частини другої не можуть бути об'єкти, право власності на  які  не  зареєстровано  в установленому  законом  порядку  (крім об'єктів житлового фонду та гуртожитків,  нерухомого військового майна, яке вивільняється у процесі реформування Збройних Сил України).
7.9. У пункті 1 постанови Кабінету Міністрів України від 19 лютого 1996 року № 222 «Про передачу об'єктів соціальної інфраструктури, які належать суб'єктам підприємницької діяльності», яка прийнята зметою створення   сприятливих   умов  для господарювання суб'єктів підприємницької діяльності, заснованих на загальнодержавній власності, збереження функціонального призначення майна об'єктів соціальної інфраструктури та зміцнення економічних основ місцевого   самоврядування, постановлено визнати за необхідне проведення у 1996-1998  роках поетапної передачі до комунальної власності об'єктів соціальної інфраструктури, які належать суб'єктам підприємницької діяльності, заснованим на  загальнодержавній власності,  у відповідних обсягах, а саме: житлового фонду (крім гуртожитків); дитячих дошкільних закладів, будинків культури; будинків відпочинку, пансіонатів, інших оздоровчих закладів. Разом з об'єктами соціальної   інфраструктури повинні передаватися зовнішні мережі електро-, тепло-, газо- водопостачання, водовідведення, а також будівлі, призначені для їх 
обслуговування (бойлерні, котельні, каналізаційні та водопровідні споруди, вбудовані і прибудовані приміщення, обладнання тощо). У пункті другому цієї постанови органам місцевого самоврядування, на території яких розташовані ці об'єкти,  вказано забезпечити до 1 квітня 1996 року  розробку в розрізі областей  (міст) переліків об'єктів соціальної інфраструктури, що підлягають передачі до  комунальної власності у 1996-1998 роках, з розрахунками витрат на їх утримання, виходячи  з  обсягів, визначених у пункті 1 цієї постанови.
7.10.  У пунктах 1 та 2 постанови Кабінету Міністрів України від 2 грудня                    1996 року № 1443 «Про поетапну передачу до комунальної власності об'єктів соціальної інфраструктури» установлено, що пріоритети першочерговості   поетапної передачі до комунальної власності об'єктів соціальної інфраструктури,  якщо інше не передбачено Державним бюджетом України на поточний рік, визначаються Кабінетом Міністрів України, у зв'язку з чим призупинено дію  пункту  1  постанови  Кабінету Міністрів  України  від  19  лютого  1996  року  № 222  в частині визначених обсягів передачі об'єктів соціальної інфраструктури у 
1996-1998 роках; Фонду державного майна виходячи з визначених Кабінетом Міністрів України пріоритетів першочерговості  поетапної передачі до   комунальної   власності  об'єктів  соціальної  інфраструктури вказано переглядати у разі потреби разом з відповідними органами місцевого самоврядування переліки зазначених   об'єктів, що підлягають передачі до комунальної власності у наступному  бюджетному  році. 
7.11. Аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку, що ними встановлюється порядок передачі суб'єктами підприємницької діяльності, заснованими на  загальнодержавній  власності, з державної у комунальну власність територіальних громад об'єктів соціальної інфраструктури, право власності на які зареєстровано в установленому законом порядку на підставі переліків, розроблених органами місцевого самоврядування, на території яких розташовані ці об'єкти. 
7.12. Судами не встановлено обставин, які б засвідчували, що:  по-перше, гаражі є об'єктами соціальної інфраструктури, право власності на які зареєстровано в установленому законом порядку; по-друге, відповідач прийняв гаражі у комунальну власність від суб'єкта підприємницької діяльності на підставі відповідних переліків, складених органами місцевого самоврядування, на території яких вони розташовані.
7.13. Втім судами встановлено, що орган місцевого самоврядування - Виконавчий комітет Жидачівської міської ради, на території якого знаходяться гаражі,відмовив Жидачівській районній раді Львівської області у наданні дозволу на оформлення права власності на них.
7.14. Підстави виникнення цивільних прав та обов'язків також встановлені у             статті 11 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України). Відповідно до частини першої цієї статті цивільні права та обов'язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов'язки. Водночас відповідно до частини другої статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» підставою набуття права комунальної власності є: передача майна територіальним громадам безоплатно державою, іншими суб'єктами права власності, а також майнових прав; створення майна органами місцевого самоврядування в порядку, установленому законом; придбання майна органами місцевого самоврядування в порядку, установленому законом. Проте відповідачем не надано доказів, які б підтверджували юридичний факт виникнення у нього права комунальної власності на гаражі, які ним прийняті до комунальної власності районної ради.
7.15. Правом власності згідно з вимогами частини першої статті 316 ЦК України є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб. Частиною першою статті 317 ЦК України унормовано, що власникові належать права володіння, користування та розпоряджання своїм майном. Таким чином, право розпорядження майном є виключним правом власника.
7.16. За оцінкою судів, відповідач не надав ні належних доказів існування в Жидачівської районної ради Львівської області прав на спірні об'єкти, ні доказів створення цього майна, його набуття в установленому законом порядку, передачі в комунальну власність спірних об'єктів, що розміщені на території іудейського давнього кладовища в м. Жидачеві.
7.17. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини в суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього й майбутніх поколінь регулюються Законом України від                   8 червня 2000 року N 1805-III «Про охорону культурної спадщини». 
7.18. Відповідно до частини другої статті 2 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до історичних об'єктів культурної спадщини відносяться окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих, визначні місця, пов'язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.
7.19. За статтею 3 вказаного Закону державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи культурної спадщини, до яких належать: центральний орган виконавчої влади у  сфері охорони культурної спадщини, орган охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, органи охорони культурної спадщини місцевого самоврядування.
7.20. Управління в порядку, установленому законом, історико-культурними заповідниками державного значення належить до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує  формування державної політики у  сфері охорони культурної спадщини (пункт 7 частини першої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини»). 
7.21. Згідно із статтею 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини» території пам'яток, охоронних зон, заповідників, музеїв-заповідників, охоронювані археологічні території належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.
7.22.  Відповідно до частини першої статті 150 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) землі історико-культурного призначення відносяться до особливо цінних земель.
7.23. Виходячи з принципу використання земельних ділянок за цільовим призначенням (стаття 96 ЗК України) на землях історико-культурного призначення забороняється діяльність, яка суперечить їх цільовому призначенню.
7.24. Законодавством встановлений дозвільний порядок використання земель  історико-культурного призначення.
7.25. За приписами статей 53, 54 ЗК України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані: а) історико-культурні заповідники, музеї-заповідники, меморіальні парки, меморіальні (цивільні та військові) кладовища, могили, історичні або меморіальні садиби, будинки, споруди і пам'ятні місця, пов'язані з історичними подіями; б) городища, кургани, давні поховання, пам'ятні скульптури та мегаліти, наскальні зображення, поля давніх битв, залишки фортець, військових таборів, поселень і стоянок, ділянки історичного культурного шару укріплень, виробництв, каналів, шляхів; в) архітектурні ансамблі і комплекси, історичні центри, квартали, площі, залишки стародавнього планування і забудови міст та інших населених пунктів, споруди цивільної, промислової, військової, культової архітектури, народного зодчества, садово-паркові комплекси, фонова забудова.
7.26. Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам'яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам'яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель (частина друга статті 54 ЗК України).
7.27. Крім того, Закон України «Про охорону культурної спадщини» визначає певний статус, правовий режим використання та захист для кожного виду об'єктів культурної спадщини.
7.28. Кабінет Міністрів України Розпорядженням від 20 липня 1998 року № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» зобов'язав органи місцевого самоврядування та державної влади  взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення; провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин; продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження; не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ.
7.29. Відповідно до частини другої статті 14 та статті 37 Закону України «Про охорону культурної спадщини» об'єкт культурної спадщини, в т. ч. і щойно виявлений, до вирішення питання про його занесення до державного реєстру нерухомих пам'яток України підлягає охороні відповідно до вимог цього Закону.
7.30. Як уже зазначалось, судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що земля, що знаходиться під гаражами, які на підставі рішення, що оскаржується прийнято у комунальну власність Жидачівської районної ради Львівської області, належить до земель історико-культурного призначення, а відтак має спеціальний режим охорони як об'єкт культурної спадщини. Судами не встановлено обставин, які б засвідчували існування у відповідача прав на землю під об'єктами, прийнятими у комунальну власність відповідача.
7.31.  Вищенаведене у сукупності спростовує доводи скаржника про те, що на даний час відповідач на законних підставах добросовісно і безперервно та відкрито користується гаражами та земельною ділянкою.
7.32. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (частина десята статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
7.33. Оскільки, приймаючи оспорюване рішення, Жидачівська районна рада Львівської області здійснила розпорядження майном шляхом його прийняття у комунальну власність Жидачівської районної ради Львівської області без встановлених законом підстав, суди дійшли правомірного висновку, що рішення Жидачівської районної ради Львівської області від 10 квітня 2003 року № 93 в частині пункту 2, яким прийнято в комунальну власність приміщення гаражів по вул. Загір'я, 2 у м. Жидачеві, не відповідає законодавству, що регулює відповідні правовідносини щодо підстав і порядку набуття права власності, та про прийняття такого поза межами компетенції, визначеної Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».
(2) Висновки щодо інтересу позивача
7.34. Судами встановлено, що зі змісту Статуту Об'єднання Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу вбачається, що метою його діяльності є: сприяння освіти громадськості щодо стану дискримінації та упередження проти осіб єврейської національності та реалізація цілей - релігійних, благочинних, наукових, літературних, просвітницьких; відповідно до Статуту Представництва Американського об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу, зареєстрованого 08 червня 2000 року, основною метою його діяльності є проведення  моніторингу ситуації з дотримання прав людини, сприяння гармонізації міжнаціональних та міжрелігійних відносин, надання різноманітної гуманітарної допомоги, сприяння покращенню освіти.
7.35. Судами встановлено, що охоронюваний законом інтерес стосується 1) права на розвиток етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності позивача як національної меншини України (стаття 11 Конституції України); 2) права на збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність (стаття 54 Конституції України); 3) права на розвиток національних культурних традицій, відзначення національних свят, сповідування своєї релігії (стаття 6 Закону України від 25 червня 1992 року № 2494-XII«Про національні меншини в Україні»); 4) права на збереження життєвого середовища у місцях їх історичного й сучасного розселення (стаття 10 Закону України «Про національні меншини в Україні»).
7.36. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що інтерес до прагнення користування конкретним матеріальним та нематеріальним благом зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкованого у суб'єктивному праві простого легітимного дозволу на розвиток етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності як національної меншини України, збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, розвиток національних культурних традицій, відзначення національних свят, сповідування своєї релігії, збереження життєвого середовища в місцях їх історичного й сучасного розселення з метою задоволення індивідуальних та колективних потреб.
7.37. Ураховуючи те, що спірні приміщення гаражів розміщені на території іудейського давнього кладовища в м. Жидачеві, інтерес позивача до згаданих об'єктів цілком відповідає поняттю «охоронюваний законом інтерес», тлумачення якому надано в Рішенні Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004, та підлягає захисту в порядку та спосіб, визначені статтею 152 ЗК України, статтею 16 ЦК України.
7.38. Отже, позивач має право на звернення із позовом у цій справі, а обраний позивачем спосіб захисту охоронюваного законом інтересу не суперечить вимогам чинного законодавства.
(3) Висновки щодо позовної давності
7.39. Відповідно до приписів статті 261 ЦК України перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.
7.40. Судами установлено, що про прийняття Жидачівською районною радою Львівської області оскаржуваного рішення позивачу стало відомо з довідки Жидачівської районної ради від 31 січня 2017 року № 29.
7.41. Доказів, які б свідчили про протилежне, відповідачем не надано та судами не встановлено, а відтак суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що позов подано позивачем без пропуску позовної давності.
(4) Висновки щодо юрисдикції спору
7.42. Відповідно до статті 1 ГПК України в редакції, чинній на момент звернення позивачів до суду, підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності, мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
7.43. Згідно із частиною третьою статті 22 Закону України від 02 червня                     2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» місцеві господарські суди розглядають справи, що виникають із господарських правовідносин, а також інші справи, віднесені законом до їх юрисдикції.
7.44. Господарський спір підвідомчий господарському суду, зокрема, за таких умов: участь у спорі суб'єкта господарювання; наявність між сторонами, по-перше, господарських відносин, урегульованих ЦК України, Господарським кодексом України, іншими актами господарського й цивільного законодавства, і, по-друге, спору про право, що виникає з відповідних відносин; наявність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення спору господарським судом; відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції.
7.45. Господарські суди на загальних підставах вирішують усі спори між суб'єктами господарської діяльності, а також спори, пов'язані з вимогами про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктом публічно-правових відносин, - за умови, що такі вимоги не об'єднуються з вимогою вирішити публічно-правовий спір і за своїм суб'єктним складом підпадають під дію статті 1 ГПК України.
7.46. У випадку, якщо суб'єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює владних управлінських функцій щодо іншого суб'єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами Кодексу адміністративної юрисдикції України ознак справи адміністративної юрисдикції та, відповідно, не повинен вирішуватися адміністративним судом.
7.47. Суб'єктом владних повноважень згідно зі статтею 3 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній на момент звернення із цим позовом, є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
7.48. Отже, необхідною та єдиною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення цим суб'єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції суб'єкт повинен здійснювати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
7.49. Таким чином, справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду спір, який виник між двома (кількома) суб'єктами стосовно їхніх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єкта, а останній, відповідно, зобов'язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб'єкта.
7.50. Тобто справи у спорах за участю державних органів та органів місцевого самоврядування, що виникають з правовідносин, у яких державні органи та органи місцевого самоврядування реалізують повноваження власника майна, а також в інших спорах, які виникають з майнових відносин приватноправового характеру, за відповідності складу сторін спору підвідомчі господарським судам.
7.51. За таких обставин касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін, оскільки їх ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права. 
Керуючись статтями 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Велика Палата Верховного Суду
 
ПОСТАНОВИЛА:
1.   Касаційну скаргу Жидачівської районної ради Львівської області залишити без задоволення, а постанову Львівського апеляційного господарського суду від                       11 жовтня 2017 року та рішення Господарського суду Львівської області від                         29 травня 2017 року у справі № 914/582/17 -без змін. 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя | В. С. Князєв
Суддя-доповідач | С. В. Бакуліна
Судді:                                                     Н. О. Антонюк | О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук | Л. І. Рогач
Д. А. Гудима | І. В. Саприкіна
В. І. Данішевська | О. М. Ситнік
О. С. Золотніков | О. С. Ткачук
Л. М. Лобойко | В. Ю. Уркевич
Н. П. Лященко | О. Г. Яновська