П О С Т А Н О В А 
 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
12 червня 2018 року
м. Київ
 
Справа № 9901/491/18 
Провадження № 11-399заі18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю: 
секретаря судового засідання - Гімарі Н. В.,
представника позивача - Москаля Г. Г.,
представника Верховної Ради України - Лаптієва А. М.,
 
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Закарпатської обласної державної адміністрації (далі - Закарпатська ОДА) на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Стародуба О. П. від 27 березня 2018 року у справі № П/9901/491/18 за адміністративним позовом Закарпатської ОДА до Верховної Ради України (далі - ВРУ) про скасування окремих положень закону, 
УСТАНОВИЛА:
У березні 2018 року Закарпатська ОДА звернулася з адміністративним позовом до ВРУ, у якому просила скасувати окремі положення Закону України від 05 лютого 2015 року № 157-VIII «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (далі - Закон № 157-VIII), а саме: п. 4 ст. 5; п. 3, 4, 7, 9, 10 ст. 7; п. 1 ст. 11 цього Закону.
На обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що положення Закону № 157-VIII не відповідають нормам Конституції України та низки інших спеціальних законів, що регламентують діяльність органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні.
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 27 березня 2018 року відмовив у відкритті провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За правовим висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеним у спірному рішенні, вирішення питання про відповідність Конституції України законів України є повноваженням Конституційного Суду України. ВРУ під час розгляду та прийняття законів не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законотворчої діяльності, і це дає підстави дійти висновку, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на спори про невідповідність окремих положень закону нормам Конституції України.
Не погодившись із таким судовим рішенням, Закарпатська ОДА звернулась до Великої Палати Верховного суду з апеляційною скаргою і просить скасувати ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, Закарпатська ОДА зазначила, що суд першої інстанції неповно й неправильно встановив обставини справи та невірно застосував норми права, а тому такі позовні вимоги підлягають розгляду саме Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду. 
ВРУ надіслала до суду відзив на апеляційну скаргу, де зазначила, що суд першої інстанції вірно встановив обставини справи та прийняв законне й обґрунтоване рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, і з цих підстав просила відмовити у задоволенні апеляційної скарги.
У судовому засіданні представник позивача підтримав апеляційну скаргу та просив її задовольнити з викладених у ній мотивів.
Представник відповідача в судовому засіданні заперечив проти вимог скаржника й зазначив, що ухвалу суду першої інстанції прийнято з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи скаржника та надані на противагу їм аргументи ВРУ, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав. 
Відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2 КАС України).
Відповідно до п. 1, 2 ч 1 ст. 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною цих функцій.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема: у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в ч. 2 ст. 19 КАСУкраїни.
Пунктом 1 ч. 2 ст. 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
Ураховуючи наведене, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій.
Згідно зі ст. 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ, а відповідно до п. 3 ст. 85 Основного Закону України до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
Частиною 2 ст. 1 Регламенту ВРУ, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI, визначено законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення контрольних функцій ВРУ. 
Згідно норм цього Регламенту, створені ВРУ із числа народних депутатів України комітети ВРУ, обрані нею Голова ВРУ та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені цим Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами, прийомами, завданнями та юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення.
Такі дії ВРУ не вважаються управлінськими, а тому не можуть підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють вдатися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.
За правилами ч. 1 ст. 147 Конституції УкраїниКонституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
Статтею 150 Конституції Українивизначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів ВРУ.
Згідно із ч. 1 ст. 152 Конституції Українизакони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Відповідно до п. 1 ч 1 ст. 7 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України»до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року у справі                         № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими й поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини та громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У Рішенні від 27 березня 2002 року у справі № 7-рп/2002 Конституційний Суд України указав, що за змістом положень ст. 85, 91 Конституції УкраїниВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до ч. 2 ст. 147, ч. 1 ст. 150 Конституції Україниє об'єктом судового конституційного контролю. 
З огляду на зазначене вище, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком Касаційного адміністративного суду у складі судді Верховного Суду, що вирішення позовних вимог Закарпатської ОДА про скасування окремих положень Закону № 157-VIII у зв'язку з їх невідповідністю, на думку позивача, Конституції України та ряду інших спеціальних законів, належить до юрисдикції Конституційного Суду України.
Аналогічну правову позицію висловлено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2018 року у справі № 9901/435/18.
Мотиви та доводи позивача в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі судді Верховного Суду, викладених в оскаржуваній ухвалі.
Зважаючи на викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що по суті суд прийняв правильне процесуальне рішення, тому немає підстав для скасування ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 березня 2018 року.
Відповідно до ст. 316 КАСУкраїни суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Ураховуючи наведене та керуючись статтями 242, 243, 250, 266, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА :
Апеляційну скаргу Закарпатської обласної державної адміністрації на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 27 березня 2018 року у справі за адміністративним позовом Закарпатської обласної державної адміністрації до Верховної Ради України про скасування окремих положень закону - залишити без задоволення.
Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 27 березня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя     Суддя-доповідач | | | В.С. Князєв      І.В. Саприкіна
Судді: | | |
| Н.О. Антонюк   С.В. Бакуліна   В.В. Британчук   Д.А. Гудима   В.І. Данішевська   О.С. Золотніков    О.Р. Кібенко   Л.М. Лобойко | | Н.П. Лященко   О.Б. Прокопенко   Л.І. Рогач   О.М. Ситнік   О.С. Ткачук   В.Ю. Уркевич   О.Г. Яновська